Все статьиВсе новостиВсе мнения
Политика
Мир
Красивая странаРейтинги фокуса
Законные основания. Откуда в Украине берутся законы и в чьих интересах они появляются на свет

Законные основания. Откуда в Украине берутся законы и в чьих интересах они появляются на свет

Фокус начинает серию публикаций о процессе законотворчества в Украине. В первой части рассказ пойдет о тех, кто выступает с инициативой создания законов

600

По окончании восьмой сессии Верховной Рады VIII созыва аппарат парламента сделал отчет, из которого следует, что с 27 ноября 2014 года народные депутаты приняли 880 законов, из них 88 — на протяжении восьмой сессии. Но право законодательной инициативы далеко не всегда принадлежит им. Идея создания закона может исходить не только от депутатов Верховной Рады, Кабинета министров и президента Украины.

"Инициаторами написания законопроекта могут выступать как общественность в лице организаций, которые занимаются конкретной проблематикой, так и непосредственные лоббисты", — рассказывает Фокусу депутат Верховной Рады ("Самопомич") Елена Сотник.

Общественные организации

"Бывает, что ассоциации или общественные организации предлагают внести ряд законодательных изменений, а депутат прописывает текст законопроекта, но в таком случае он должен указать эти организации как соавторов", — делится с Фокусом подробностями депутат Верховной Рады Дмитрий Белоцерковец ("Блок Петра Порошенко"). "Хотя это норма исключительно этическая", — добавляет он.

К примеру, среди авторов законопроектов, указанных на сайте Верховной Рады, можно найти представителей таких общественных организаций как "Центр развития рыночной экономики CMD-Ukraine", "Всеукраинская Ассоциация Криптовалют и Блокчейн", "Центр демократии и верховенства права" и т.п.

При этом критериями отбора нардепа, которому инициаторы закона готовы доверить продвижение идеи, являются его профессиональная принадлежность и авторитет среди коллег.

"Общественные организации, у которых уже есть определенный авторитет, достаточно осторожно подходят к выбору депутата — для них важно, чтобы у парламентария была соответствующая репутация и чтобы он был членом профильного комитета или разбирался в этом вопросе, чтобы продвигать законопроект на профессиональном уровне", — утверждает Сотник.

Выбор подходящего депутата можно сделать при помощи одного из проектов общественной организации "Гражданская сеть ОПОРА" под названием Rada4you. "Там проанализировано, за какие законопроекты депутаты голосуют и как регистрируются законопроекты", — рассказывает Фокусу заместитель председателя совета Лаборатории законодательных инициатив (ЛЗИ) Александр Заславский.

Общественные организации, у которых уже есть определенный авторитет, достаточно осторожно подходят к выбору депутата, которому готовы доверить продвижение идеи

Следует отметить, что коммуникация между инициаторами создания закона и субъектом, который подает законопроект на рассмотрение Верховной Рады, как правило, происходит в ходе проведения круглых столов, конференций или заседаний профильных парламентских комитетов.

"Мы сотрудничаем с комитетом государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления и его секретариатом. В 2012 году провели совместный круглый стол по обсуждению проблемы урегулирования вопросов о местном референдуме, на котором презентовали сравнительную таблицу на основании нашего исследования", — приводит пример Заславский.

"Мы сравнили законопроект, который разрабатывало Министерство юстиции, и международные практики — как этот вопрос урегулирован в других странах, а также международные документы Совета Европы — рекомендации относительно проведения местных референдумов, — продолжает Заславский. — Кроме того, мы для подготовки документов проехались по регионам, собрали мнения региональных представителей общественности. И на основании этого предложили наш вариант документа".

Экспертное сообщество

К категории экспертов будет правильным отнести, в первую очередь, представителей научной среды.

К примеру, в июле текущего года управление аппарата Верховной Рады опубликовало отчет о проведении семинара, посвященного проблемам, с которыми сталкиваются чиновники из-за несовершенства закона "О государственной службе". Научно-практические комментарии к закону были предоставлены двумя группами ученых — под руководством Анатолия Селиванова (член Национальной академии правовых наук) и Игоря Колиушко (основатель Центра политико-правовых реформ). "Научно-практические комментарии… должны определить векторы усовершенствования соответствующих положений этого закона…" — говорится в сообщении информационного управления аппарата ВР.

Кроме того, факт сотрудничества с Центром политико-правовых реформ Фокусу подтверждает и администрация президента (АП), привлекающая экспертов для подготовки судебной реформы. "Они помогали проводить круглые столы, где обсуждались нюансы судебной реформы", — рассказывает сотрудник АП на правах анонимности. Однако главенствующая роль в законотворческой сфере принадлежит Национальному институту стратегических исследований, который также оказывает консультативную помощь. "Это своего рода энциклопедия, которая выдает фактаж, риски, может предоставить общую информацию и смоделировать ситуацию", — объясняет собеседник Фокуса. При этом он отмечает, что эксперты чаще сами проявляют инициативу, нежели АП обращается к ним за помощью.

Эксперты чаще сами проявляют инициативу, нежели АП обращается к ним за помощью

Депутаты в беседах с Фокусом отмечают вклад в законодательный процесс в качестве экспертов Лаборатории законодательных инициатив и, в частности,  бывшего и нынешнего председателей совета ЛЗИ Игоря Когута и Светланы Матвиенко.

"Да, мы разрабатывали законопроект о публичном финансировании политических партий. Также в 2011 году был принят в первом чтении закон о местном референдуме. Мы готовили свои предложения ко второму чтению, которые были поданы народными депутатами", — подтверждает участие коллег в законотворчестве Заславский.

Международные партнеры

Примечательно, что к появлению новых законов в Украине привлекаются международные институты и организации. Так, в феврале 2013 года были обнародованы 19 критериев Европейского союза, от выполнения которых зависело подписание Украиной Соглашения об ассоциации с ЕС. Это, в частности, Избирательный кодекс и конституционная реформа.

В рамках проекта "Рада за Европу" проводятся реформы, направленные на создание качественного законодательства. Проект стартовал в июне 2016 года. Внедряется Программа развития Организации Объединенных наций (ПРООН) совместно с Европарламентом.

"Много законопроектов, которые содержатся в Дорожной карте евроинтеграции. Это приоритетные законопроекты, и авторство большей части принадлежит депутатам, несмотря на то что они писались в Кабмине", — рассказывает Фокусу Елена Сотник. И добавляет: "Их просто отдали нардепам, чтобы быстрее пошел процесс, поскольку часто сроки на их реализацию сокращены".

Документы, написанные в Кабмине, часто отдают депутатам ради ускорения процесса законотворчества

"Да, такая практика действительно существует, причем авторство Кабмина в депутатских законопроектах можно определить по формулировке об утверждении финансирования Минфином", — подтверждает слова Сотник ее коллега по Верховной Раде, пожелавший остаться неназванным. " Для законопроектов, подготовленных депутатами, эта норма отсутствует", — добавляет он особые приметы.

Напомним, в июне текущего года Верховная Рада приняла закон об Антикоррупционном суде. Его создание было среди требований западных партнеров и Международного валютного фонда для получения Украиной следующих траншей кредитов и финансовой помощи.

Профессиональные лоббисты

Несмотря на то что общественные организации и профильные ассоциации принято считать представителями интересов самых широких кругов общества, часто они выступают в качестве лоббистов бизнеса.

"По тому, как ведется кампания по продвижению законопроекта, можно определить, кто писал документ и кто является лоббистом"

"У строительного бизнеса есть в парламенте свои депутаты, а также контролируемые профильные ассоциации", — говорит Фокусу депутат нескольких созывов Верховной Рады на правах анонимности. Застройщики могут привлечь ассоциацию для того, чтобы она официально обратилась к профильному комитету или отдельным народным избранникам с просьбой разрешить имеющуюся проблему. "Обычно шли двумя путями — члены профильного комитета во взаимодействии с ассоциацией поднимали определенный вопрос или отдельный депутат ратовал за внесение изменений в законодательство", — вспоминает собеседник Фокуса. "Раньше на такие схемы соглашался Пицык (Мирослав Пицык — бывший вице-президент Ассоциации городов Украины. — Фокус), у него в ассоциации ручных городов — вагон и маленькая тележка", — делится подробностями бывший народный депутат.

По словам депутата Белоцерковца, "проводниками" закона могут выступать как отдельные группы депутатов, связанные деловыми интересами, так и члены комитетов. "Законопроекты, связанные со строительством, лоббируются депутатами-выходцами из этого бизнеса", — утверждает Белоцерковец. По его мнению, лоббизм имеет два аспекта. Первый заключается в дебюрократизации процедур с целью минимизировать коррупцию. Второй — в изменении нормативной документации, которая позволит получать разрешительные документы, несмотря на многочисленные нарушения. "Таких лоббистов нужно остерегаться, поскольку их инициативы могут привести к изменению норм, регулирующих культурное наследие, или буферные зоны и города потеряют свой облик", — предупреждает Белоцерковец.

"В законопроект №7010, касающийся "единого окна", неожиданно внесли правку, которая касается льготного использования вагонов для перевозки пшеницы, она абсолютно не касается этого законопроекта", — приводит пример Елена Сотник. "В результате депутаты находятся "на растяжке": ты голосуешь за законопроект, который можно заявить как хороший мессидж, в то же время понимаешь, что таким образом поддерживаешь три-четыре агрохолдинга, которые получат преференции", — заключает Сотник.

Существует возможность вычислить, кто именно является "заказчиком" законопроекта. "По тому, как ведется кампания по продвижению законопроекта, можно определить, кто писал документ и кто является лоббистом, причем "лоббизм" в этом случае не всегда имеет негативный подтекст", — подчеркивает Сотник.

"Чемпионом и первооткрывателем лоббизма был Сергей Терехин, более мощного специалиста в этой области вообще не существовало", — вспоминает правила работы парламента депутат Верховной Рады III созыва Игорь Гаврилов. По его словам, речь шла о законопроектах экономического направления. "В Верховной Раде не было на тот момент групп лоббирования, парламентская трибуна использовалась для донесения нужных мессиджей", — рассказывает Гаврилов.

Напомним, что в сентябре 2017 года группа народных депутатов выступила с инициативой легализовать в Украине лоббизм. Законопроект предполагает создание Государственного реестра лоббирования, деятельность которого регулируется законом, а информация о лоббировании должна быть доступна для всех. Но этот документ до сегодняшнего дня не включен для рассмотрения парламентским комитетом.

Адвокаты законопроектов

"В большинстве случаев депутаты пиарятся на самом факте подачи законопроекта"

"Необходимо разграничить понятия финансового лоббизма и здорового лоббизма", — соглашается с мнением Сотник ее коллега Белоцерковец. "Здоровый лоббизм подразумевает коммуникацию внутри зала, поскольку главная проблема не в том, чтобы зарегистрировать проект, а найти единомышленников, которые за него проголосуют", — объясняет Фокусу народный депутат.

Одним из ярких примеров адвокационной деятельности является инициатива группы "Реанимационный пакет реформ. Политика национальной памяти". Так, в марте текущего года парламент принял закон о реабилитации жертв репрессий коммунистического тоталитарного режима 1917-1991 годов.

"Это была инициатива группы "РПР. Политика национальной памяти". Мы научили их, как писать public policy paper (предложения в области государственной политики. — Фокус), методологически сопровождали процесс и раздавали документы народным депутатам. Перед этим еще обсуждали альтернативные варианты с общественностью и провели совместный круглый стол с профильным комитетом, где обговорили policy paper", — вспоминает Александр Заславский из ЛЗИ.

В итоге эксперты подготовили законопроект, который зарегистрировали народные депутаты.

Практический опыт

"Идея создания законопроекта чаще всего соответствует кругу общения депутата", — утверждает Дмитрий Белоцерковец. С ним соглашается Елена Сотник: "Я, например, отвечаю во фракции за криминальную юстицию и могу получить информацию от судов — в виде их решений, что есть коллизия, могу получить информацию от прокуратуры, полиции, адвокатов".

Как правило, такие законопроекты невелики по объему и не носят системного характера. "Но очень часто маленькая ошибка может приводить к системным постоянным ошибкам, и, как результат, — вынесению неправильных решений", — сожалеет Сотник.

Инициатива появления закона может косвенным образом исходить от рядовых граждан. "Поступают сообщения о бездеятельности государственных органов или злоупотреблении служебными полномочиями, на которые реагируют депутаты. В большинстве случаев на самом факте подачи законопроекта депутаты пиарятся", — подытоживает Дмитрий Белоцерковец.

Отметим, что по состоянию на октябрь 2018-го зарегистрировано более девяти тысяч законопроектов, зарегистрированных за время работы Верховной Рады VIII созыва, авторами более 80% из них значатся депутаты.

6
Делятся
Google+
Загрузка...
Подписка на фокус

ФОКУС, 2008 – 2017.
Все права на материалы, опубликованные на данном ресурсе, принадлежат ООО "ФОКУС МЕДИА". Какое-либо использование материалов без письменного разрешения ООО "ФОКУС МЕДИА" - запрещено. При использовании материалов с данного ресурса гиперссылка www.focus.ua обязательна.

Данный ресурс — для пользователей возрастом от 18 лет и старше.

Перепечатка, копирование или воспроизведение информации, содержащей ссылку на агентство ИнА "Українські Новини", в каком-либо виде строго запрещены.

Все материалы, которые размещены на этом сайте со ссылкой на агентство "Интерфакс-Украина", не подлежат дальнейшему воспроизведению и/или распространению в любой форме, кроме как с письменного разрешения агентства.

Материалы с плашками "Р", "Новости партнеров", "Новости компаний", "Новости партий", "Инновации", "Позиция", "Спецпроект при поддержке" публикуются на коммерческой основе.