Законные основания. Откуда в Украине берутся законы и в чьих интересах они появляются на свет

По окончании восьмой сессии Верховной Рады VIII созыва аппарат парламента сделал отчет, из которого следует, что с 27 ноября 2014 года народные депутаты приняли 880 законов, из них 88 — на протяжении восьмой сессии. Но право законодательной инициативы далеко не всегда принадлежит им. Идея создания закона может исходить не только от депутатов Верховной Рады, Кабинета министров и президента Украины.

"Инициаторами написания законопроекта могут выступать как общественность в лице организаций, которые занимаются конкретной проблематикой, так и непосредственные лоббисты", — рассказывает Фокусу депутат Верховной Рады ("Самопомич") Елена Сотник.

Общественные организации

"Бывает, что ассоциации или общественные организации предлагают внести ряд законодательных изменений, а депутат прописывает текст законопроекта, но в таком случае он должен указать эти организации как соавторов", — делится с Фокусом подробностями депутат Верховной Рады Дмитрий Белоцерковец ("Блок Петра Порошенко"). "Хотя это норма исключительно этическая", — добавляет он.

К примеру, среди авторов законопроектов, указанных на сайте Верховной Рады, можно найти представителей таких общественных организаций как "Центр развития рыночной экономики CMD-Ukraine", "Всеукраинская Ассоциация Криптовалют и Блокчейн", "Центр демократии и верховенства права" и т.п.

При этом критериями отбора нардепа, которому инициаторы закона готовы доверить продвижение идеи, являются его профессиональная принадлежность и авторитет среди коллег.

"Общественные организации, у которых уже есть определенный авторитет, достаточно осторожно подходят к выбору депутата — для них важно, чтобы у парламентария была соответствующая репутация и чтобы он был членом профильного комитета или разбирался в этом вопросе, чтобы продвигать законопроект на профессиональном уровне", — утверждает Сотник.

Выбор подходящего депутата можно сделать при помощи одного из проектов общественной организации "Гражданская сеть ОПОРА" под названием Rada4you. "Там проанализировано, за какие законопроекты депутаты голосуют и как регистрируются законопроекты", — рассказывает Фокусу заместитель председателя совета Лаборатории законодательных инициатив (ЛЗИ) Александр Заславский.

Следует отметить, что коммуникация между инициаторами создания закона и субъектом, который подает законопроект на рассмотрение Верховной Рады, как правило, происходит в ходе проведения круглых столов, конференций или заседаний профильных парламентских комитетов.

"Мы сотрудничаем с комитетом государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления и его секретариатом. В 2012 году провели совместный круглый стол по обсуждению проблемы урегулирования вопросов о местном референдуме, на котором презентовали сравнительную таблицу на основании нашего исследования", — приводит пример Заславский.

"Мы сравнили законопроект, который разрабатывало Министерство юстиции, и международные практики — как этот вопрос урегулирован в других странах, а также международные документы Совета Европы — рекомендации относительно проведения местных референдумов, — продолжает Заславский. — Кроме того, мы для подготовки документов проехались по регионам, собрали мнения региональных представителей общественности. И на основании этого предложили наш вариант документа".

Экспертное сообщество

К категории экспертов будет правильным отнести, в первую очередь, представителей научной среды.

К примеру, в июле текущего года управление аппарата Верховной Рады опубликовало отчет о проведении семинара, посвященного проблемам, с которыми сталкиваются чиновники из-за несовершенства закона "О государственной службе". Научно-практические комментарии к закону были предоставлены двумя группами ученых — под руководством Анатолия Селиванова (член Национальной академии правовых наук) и Игоря Колиушко (основатель Центра политико-правовых реформ). "Научно-практические комментарии… должны определить векторы усовершенствования соответствующих положений этого закона…" — говорится в сообщении информационного управления аппарата ВР.

Кроме того, факт сотрудничества с Центром политико-правовых реформ Фокусу подтверждает и администрация президента (АП), привлекающая экспертов для подготовки судебной реформы. "Они помогали проводить круглые столы, где обсуждались нюансы судебной реформы", — рассказывает сотрудник АП на правах анонимности. Однако главенствующая роль в законотворческой сфере принадлежит Национальному институту стратегических исследований, который также оказывает консультативную помощь. "Это своего рода энциклопедия, которая выдает фактаж, риски, может предоставить общую информацию и смоделировать ситуацию", — объясняет собеседник Фокуса. При этом он отмечает, что эксперты чаще сами проявляют инициативу, нежели АП обращается к ним за помощью.

Депутаты в беседах с Фокусом отмечают вклад в законодательный процесс в качестве экспертов Лаборатории законодательных инициатив и, в частности, бывшего и нынешнего председателей совета ЛЗИ Игоря Когута и Светланы Матвиенко.

"Да, мы разрабатывали законопроект о публичном финансировании политических партий. Также в 2011 году был принят в первом чтении закон о местном референдуме. Мы готовили свои предложения ко второму чтению, которые были поданы народными депутатами", — подтверждает участие коллег в законотворчестве Заславский.

Международные партнеры

Примечательно, что к появлению новых законов в Украине привлекаются международные институты и организации. Так, в феврале 2013 года были обнародованы 19 критериев Европейского союза, от выполнения которых зависело подписание Украиной Соглашения об ассоциации с ЕС. Это, в частности, Избирательный кодекс и конституционная реформа.

В рамках проекта "Рада за Европу" проводятся реформы, направленные на создание качественного законодательства. Проект стартовал в июне 2016 года. Внедряется Программа развития Организации Объединенных наций (ПРООН) совместно с Европарламентом.

"Много законопроектов, которые содержатся в Дорожной карте евроинтеграции. Это приоритетные законопроекты, и авторство большей части принадлежит депутатам, несмотря на то что они писались в Кабмине", — рассказывает Фокусу Елена Сотник. И добавляет: "Их просто отдали нардепам, чтобы быстрее пошел процесс, поскольку часто сроки на их реализацию сокращены".

"Да, такая практика действительно существует, причем авторство Кабмина в депутатских законопроектах можно определить по формулировке об утверждении финансирования Минфином", — подтверждает слова Сотник ее коллега по Верховной Раде, пожелавший остаться неназванным. " Для законопроектов, подготовленных депутатами, эта норма отсутствует", — добавляет он особые приметы.

Напомним, в июне текущего года Верховная Рада приняла закон об Антикоррупционном суде. Его создание было среди требований западных партнеров и Международного валютного фонда для получения Украиной следующих траншей кредитов и финансовой помощи.

Профессиональные лоббисты

Несмотря на то что общественные организации и профильные ассоциации принято считать представителями интересов самых широких кругов общества, часто они выступают в качестве лоббистов бизнеса.

"У строительного бизнеса есть в парламенте свои депутаты, а также контролируемые профильные ассоциации", — говорит Фокусу депутат нескольких созывов Верховной Рады на правах анонимности. Застройщики могут привлечь ассоциацию для того, чтобы она официально обратилась к профильному комитету или отдельным народным избранникам с просьбой разрешить имеющуюся проблему. "Обычно шли двумя путями — члены профильного комитета во взаимодействии с ассоциацией поднимали определенный вопрос или отдельный депутат ратовал за внесение изменений в законодательство", — вспоминает собеседник Фокуса. "Раньше на такие схемы соглашался Пицык (Мирослав Пицык — бывший вице-президент Ассоциации городов Украины. — Фокус), у него в ассоциации ручных городов — вагон и маленькая тележка", — делится подробностями бывший народный депутат.

По словам депутата Белоцерковца, "проводниками" закона могут выступать как отдельные группы депутатов, связанные деловыми интересами, так и члены комитетов. "Законопроекты, связанные со строительством, лоббируются депутатами-выходцами из этого бизнеса", — утверждает Белоцерковец. По его мнению, лоббизм имеет два аспекта. Первый заключается в дебюрократизации процедур с целью минимизировать коррупцию. Второй — в изменении нормативной документации, которая позволит получать разрешительные документы, несмотря на многочисленные нарушения. "Таких лоббистов нужно остерегаться, поскольку их инициативы могут привести к изменению норм, регулирующих культурное наследие, или буферные зоны и города потеряют свой облик", — предупреждает Белоцерковец.

"В законопроект №7010, касающийся "единого окна", неожиданно внесли правку, которая касается льготного использования вагонов для перевозки пшеницы, она абсолютно не касается этого законопроекта", — приводит пример Елена Сотник. "В результате депутаты находятся "на растяжке": ты голосуешь за законопроект, который можно заявить как хороший мессидж, в то же время понимаешь, что таким образом поддерживаешь три-четыре агрохолдинга, которые получат преференции", — заключает Сотник.

Существует возможность вычислить, кто именно является "заказчиком" законопроекта. "По тому, как ведется кампания по продвижению законопроекта, можно определить, кто писал документ и кто является лоббистом, причем "лоббизм" в этом случае не всегда имеет негативный подтекст", — подчеркивает Сотник.

"Чемпионом и первооткрывателем лоббизма был Сергей Терехин, более мощного специалиста в этой области вообще не существовало", — вспоминает правила работы парламента депутат Верховной Рады III созыва Игорь Гаврилов. По его словам, речь шла о законопроектах экономического направления. "В Верховной Раде не было на тот момент групп лоббирования, парламентская трибуна использовалась для донесения нужных мессиджей", — рассказывает Гаврилов.

Напомним, что в сентябре 2017 года группа народных депутатов выступила с инициативой легализовать в Украине лоббизм. Законопроект предполагает создание Государственного реестра лоббирования, деятельность которого регулируется законом, а информация о лоббировании должна быть доступна для всех. Но этот документ до сегодняшнего дня не включен для рассмотрения парламентским комитетом.

Адвокаты законопроектов

"Необходимо разграничить понятия финансового лоббизма и здорового лоббизма", — соглашается с мнением Сотник ее коллега Белоцерковец. "Здоровый лоббизм подразумевает коммуникацию внутри зала, поскольку главная проблема не в том, чтобы зарегистрировать проект, а найти единомышленников, которые за него проголосуют", — объясняет Фокусу народный депутат.

Одним из ярких примеров адвокационной деятельности является инициатива группы "Реанимационный пакет реформ. Политика национальной памяти". Так, в марте текущего года парламент принял закон о реабилитации жертв репрессий коммунистического тоталитарного режима 1917-1991 годов.

"Это была инициатива группы "РПР. Политика национальной памяти". Мы научили их, как писать public policy paper (предложения в области государственной политики. — Фокус), методологически сопровождали процесс и раздавали документы народным депутатам. Перед этим еще обсуждали альтернативные варианты с общественностью и провели совместный круглый стол с профильным комитетом, где обговорили policy paper", — вспоминает Александр Заславский из ЛЗИ.

В итоге эксперты подготовили законопроект, который зарегистрировали народные депутаты.

Практический опыт

"Идея создания законопроекта чаще всего соответствует кругу общения депутата", — утверждает Дмитрий Белоцерковец. С ним соглашается Елена Сотник: "Я, например, отвечаю во фракции за криминальную юстицию и могу получить информацию от судов — в виде их решений, что есть коллизия, могу получить информацию от прокуратуры, полиции, адвокатов".

Как правило, такие законопроекты невелики по объему и не носят системного характера. "Но очень часто маленькая ошибка может приводить к системным постоянным ошибкам, и, как результат, — вынесению неправильных решений", — сожалеет Сотник.

Инициатива появления закона может косвенным образом исходить от рядовых граждан. "Поступают сообщения о бездеятельности государственных органов или злоупотреблении служебными полномочиями, на которые реагируют депутаты. В большинстве случаев на самом факте подачи законопроекта депутаты пиарятся", — подытоживает Дмитрий Белоцерковец.

Отметим, что по состоянию на октябрь 2018-го зарегистрировано более девяти тысяч законопроектов, зарегистрированных за время работы Верховной Рады VIII созыва, авторами более 80% из них значатся депутаты.