Разбитые вдребезги. Когда в Украине будут нормальные дороги

В феврале глава Укравтодора Андрей Батыщев уволил руководителей структурных подразделений агентства в Черкасской, Николаевской, Черниговской, Львовской и Ивано-Франковской областях за должностную халатность. Батыщев стал главой ведомства в середине октября и сразу же начал аудит Укравтодора. По его итогам и приняли оргвыводы. В других областях аудит еще не завершен. Не исключено, что в результате руководители местных главков разделят судьбу своих бывших коллег.

Проблемы дорожной инфраструктуры накапливались в стране десятилетиями. Не удалось их решить и за последние два года. И вопрос не только в ужасающем состоянии дорожного покрытия. Украина катастрофически отстает от Европы по протяженности магистральных трасс. У нас на тысячу жителей приходится 0,19 км автомагистралей, тогда как в Германии этот показатель составляет 0,64 км. К тому же украинские дороги слишком узкие и проходят через населенные пункты. Это ограничивает пропускную способность и скоростной режим. По оценкам экс-замминистра инфраструктуры Александра Кавы, ежегодные потери экономики из-за неудовлетворительного состояния автомобильной инфраструктуры достигают $3–4 млрд.

Государственная целевая программа развития автодорог на 2013–2018 гг. предполагала выделение на реконструкцию инфраструктуры $17 млрд бюджетных средств, а также привлечение около $10 млрд кредитов. Но из-за недостаточного финансирования она выполнена лишь на 20%. Так, в этом году из бюджета на реконструкцию дорог планировалось направить 26 млрд грн, но по факту предусмотрено всего четверть этой суммы. По оценке директора Центра транспортных стратегий Сергея Вовка, денег хватит на нормальный ремонт лишь 600 км дорог, то есть в реальности дорожники снова будут "латать дыры".

Асфальтовые крохи

Но главная проблема в том, что фактор коррупции и неэффективного менеджмента в подразделениях Укравтодора никуда не делся. Пресловутый "декабрьский" ремонт чаще всего связан с банальным стремлением чиновников "освоить" выделенные на год средства, чтобы избежать сокращения финансирования в следующем году. Не обходится и без скандалов, связанных с завышением смет и сомнительной целесообразностью проводимых работ. В качестве одного из ярких примеров директор департамента стратегического развития дорожного рынка Мининфраструктуры Роман Хмиль приводит попытку в прошлом году реанимировать проект времен Януковича по реконструкции трассы из Киева до Конча-Заспы, где проживают нынешние и бывшие чиновники, судьи, прокуроры и просто богатые киевляне. На 30 км дороги, оснащенной двухуровневыми развязками, планировалось потратить 1,6 млрд грн, при том что на реконструкцию 120 км дорог Карпатского региона выделили всего 700 млн грн. К счастью, министерству удалось свернуть проект еще до объявления тендера.

Причины злоупотреблений в дорожном строительстве очевидны. Созданный еще в 1994 году Укравтодор до сих пор остается "вещью в себе" — организация одновременно выступает в роли заказчика, подрядчика и контролера качества при ремонте и строительстве дорог. Неудивительно, что британская инжиниринговая компания High-Point Rendel, которую Мининфраструктуры пригласило в качестве технического консультанта, отметила более высокое качество объектов, построенных на деньги международных кредиторов (а это реконструкция дорог Киев — Чоп, Киев — Харьков и подъездов к Киеву), по сравнению с теми, которые реализовывал сам Укравтодор. Дело в том, что кредиторы не допускали Укравтодор к проведению тендеров. "В наших проектах работает не украинский закон о госзакупках, а правила закупок ЕБРР. Объявляется международный тендер. Победитель строит за свои средства, а после проведения контроля качества независимыми экспертами с ним рассчитываются. Смысла халтурить подрядчику нет. В итоге Укравтодор получает готовую дорогу и не вступает ни в какие финансовые отношения с подрядчиком", — поясняет спикер Европейского банка реконструкции и развития Антон Усов.

В конце ноября прошлого года Мининфраструктуры договорилось со Всемирным банком о выделении $560 млн на ремонт до 2021 года участка автотрассы Киев — Харьков от Харькова до Полтавы. Нынешнюю дорогу превратят в автомагистраль с четырьмя полосами движения. А в январе Верховная Рада ратифицировала договор с правительством Польши о кредите в 100 млн евро на капитальный ремонт дорог, ведущих к пропускным пунктам во Львовской области. Однако это лишь точечные успехи и глобально проблему украинских дорог за счет заимствований не решить. Тем более процесс выделения средств кредиторами затягивается на годы. "Проект нужно согласовать с Укравтодором, потом с Мининфраструктуры, убедиться, что Кабмин признает его суверенным, и он получит отдельное финансирование из бюджета. Затем за все это должна проголосовать Рада. Только после этого мы начинаем финансирование. К сожалению, в Украине по-другому работать нельзя", — объясняет Антон Усов.

Нажмите для увеличения

Проверка боем

Ситуацию с реконструкцией дорог без глубоких реформ в управлении дорожной инфраструктурой не изменить. Первые подвижки в этом направлении есть. В октябре 2015 года Украина присоединилась к международной инициативе прозрачности в строительстве Construction standards transparency, которая предполагает публикацию подробных отчетов о сметах и этапах выполнения строительных работ с последующим их анализом группой международных экспертов. Уже в этом году они начнут оценивать качество работ по ремонту дорог Карпатского региона, реконструкции магистралей Киев — Харьков и Киев — Знаменка. Кроме того, привлечение международных экспертов позволит внедрять новые технологии. Так, карпатские дороги будут ремонтировать по методу холодного рециклинга, когда снимают верхнюю часть асфальта, перерабатывают его и снова укладывают на дорогу. Стоимость такого ремонта сопоставима с ямочным, но при этом покрытие выходит более ровным и прочным.

В прошлом году Мининфраструктуры начало и реформы в Укравтодоре. Сейчас идет ликвидация ответственного за выполнение работ и оценку их качества подразделения агентства — компании "Автомобильные дороги Украины". Укравтодор останется лишь заказчиком работ. А перевод всех госзакупок в электронную форму затруднит злоупотребления при проведении дорожных тендеров.

Впрочем, пока самое важное достижение — подготовка трех законопроектов, кардинально изменяющих принципы финансирования дорожной инфраструктуры и распределения ответственности за ее состояние. Поданные Мининфраструктуры в ВР законопроекты предполагают передачу 121 тыс. км территориальных дорог и обслуживающей их дорожной техники, которые сейчас находятся на балансе у государства, в ведение областных советов. Это должно обеспечить более эффективное управление выделенными на ремонт средствами. Кроме того, ведомство подало проект о создании дорожного фонда, в который помимо бюджетных субвенций должны поступать все сборы от акцизов за нефтепродукты. Создание такого фонда позволит увеличить поступление средств на дорожную инфраструктуру в десять раз.

Плата за проезд. Министр инфраструктуры Андрей Пивоварский еще в 2015 году предлагал передать главные магистрали в концессию. Помешало несовершенное законодательство

Законопроекты о создании целевого дорожного фонда и механизмах прозрачного финансирования дорожных работ Кабмин подал в ВР еще в апреле прошлого года, а проект о передаче местных дорог общинам — в ноябре. Но ни один из них до сих пор не одобрен депутатами. При этом закон о передаче в ведение местным советам территориальных дорог сняли с рассмотрения за две минуты до голосования по нему. Как поясняет глава транспортного комитета парламента Ярослав Дубневич, законы, реформирующие дорожную отрасль страны, следует принимать одним пакетом. "Закон о передаче территориальных дорог местным советам подготовлен ко второму чтению. Но его можно принимать лишь одновременно с законом о создании дорожного фонда, чтобы общины вместе с переданными им дорогами получили и финансирование под них. А этот законопроект лишь готовится к первому чтению", — объя­сняет народный депутат позицию комитета. Однако, по мнению Сергея Вовка, инициативы министерства стали жертвой политических интриг: "Вопрос к коалиции. Почему Народный фронт не поддержал эти инициативы, хотя их одобрил премьер?"

Сбросить вес

Пока основной пласт реформ в дорожном хозяйстве в подвешенном состоянии, главная задача чиновников — обеспечить сколько-нибудь адекватный ремонт дорог и уберечь их от разрушения грузовым транспортом. В Украине действует ограничение по нагрузке на одиночную ось автомобиля в 11 т либо сдвоенную в 18 т (но не более массы в 40 т общего веса для трасс общегосударственного значения и 24 т для местных дорог). Впрочем, грузоперевозчики часто игнорируют эту норму. В результате перегруженные грузовики летом раскатывают на дорогах "колеи", делая их непроезжими для легковых машин. По словам Романа Хмеля, более половины грузовых автомобилей не соблюдают весовые нормы, а треть грузовиков — существенно, на 10–20 т общего веса. Ремонтировать дороги, по которым ездят перегруженные машины, смысла нет. Через год все будет, как и раньше.

Сложнее всего ситуация на юге страны. Во время жатвы аграриям нужно как можно скорее доставить зерно на элеваторы. Традиционно владельцы груза "решали вопрос" взятками транспортным чиновникам, а после введения в 2014 году Кабмином моратория на нефискальные проверки бизнеса ситуация вообще стала неконтролируемой. Прошлым летом в Николаевской области Укртрансинспекция оборудовала пост весового контроля. Но водители попросту побили инспекторов с криками: "Мы на Майдане не для того стояли, чтобы вы нас взвешивали тут".

К рейдам подключилась милиция и общественные активисты, но кардинально проблема так и не решена. В Украине работает лишь 15 весовых комплексов. По оценкам экс-замминистра инфраструктуры Владимира Шульмейстера, необходимо не менее 200 таких стационарных комплексов и 100 мобильных бригад, которые бы перекрывали объездные пути. Сейчас происходит процесс реформирования Укртранс­инспекции по образцу полиции — идет набор новых инспекторов, которым предложат относительно высокие зарплаты. Планируется, что за ситуацией на постах начнут следить при помощи видеокамер. Кроме того, министр инфраструктуры Андрей Пивоварский прошлой осенью пообещал в 2016 году оборудовать 70 мобильных бригад весового контроля.

Впрочем, активисты, участвовавшие в прошлом году в пикетах перегруженных грузовиков в Николаевской области, говорят, что в ближайшее время ситуация принципиально не изменится. "Область абсолютно не готова к сезону перевозок в плане весового контроля грузов. Местные транспортные службы практически неработоспособны, а государственная Укртрансинспекция еще не начала нормально функционировать", — поясняет активист Евгений Воловой.

Взяли на прицел

Проблемы с ремонтом и весовым контролем упираются в финансирование. Один из способов поиска средств, предлагаемых Мининфраструктуры, — передача главных транспортных артерий в концессию. Инвестор строит дорогу на свои деньги, а потом возвращает затраты и получает прибыль за счет дорожных сборов с владельцев транспорта. Найти инвесторов для строительства трассы Львов — Краковец (граница с Польшей) пытаются еще со времени подготовки к Евро-2012. Последний конкурс провели в прошлом году. Первоначально проектом заинтересовались более десяти компаний, но до подписания договора дело так и не дошло. Андрей Пивоварский объясняет не­удачу несовершенством концессионного законодательства, которое запрещает инвесторам непосредственно собирать плату за проезд. А уверенности в том, что государство в полной мере рассчитается с ними, у концессионеров нет.

Впрочем, Александр Кава считает, что концессионные проекты стабильно проваливаются из-за низкой интенсивности движения на автомобильных дорогах в нашей стране. "При необходимом среднегодовом минимуме трафика в 18 тыс. автомобилей в сутки на предложенных Мининфраструктуры по концессии участках этот показатель редко достигает даже 5 тыс. машин", — объя­сняет Кава. По словам эксперта, реальным проектом по концессии мог бы стать Новоодесский автобан от Столичного шоссе в Киеве до Белой Церкви в обход населенных пунктов. Однако такой инициативы от чиновников пока не исходило.

Более реалистичный способ пополнить бюджет — выполнение уже принятого закона о финансировании ремонта пограничных дорог за счет сверхплановых доходов Одесской и Львовской таможен. Таким способом планируется реконструировать дороги Одесса — Рени, Львов — Луцк и участок Львов — Сколе на трассе Киев — Чоп.

Но все это дело не одного года. По самым оптимистичным прогнозам, в случае улучшения макроэкономических показателей страны, создания Дорожного фонда, реформирования Укравтодора и расширения сотрудничества с международными кредиторами для выхода украинской дорожной сети на среднеевропейский уровень необходимо 10–12 лет.

Однако это не означает, что ничего нельзя сделать прямо сейчас. Например, николаевским активистам удалось за год заставить чиновников ремонтировать дороги города максимально эффективно лишь за счет общественного контроля над каждым участком работ и освещения информации в соцсетях и местных СМИ. В итоге в прошлом году на улицах Николаева ржавые советские катки и женщин с вениками заменили современные технологии струйного ремонта. "Я поспорил с замдиректора местного Автодора на $100, что за год мы переломим ситуацию в нашу пользу. Вначале нас просто "посылали", но потом благодаря нашей настойчивости и жесткости начали вести диалог на равных", — рассказывает николаевский активист Николай Воловой. Сто долларов с чиновника он получил.

Фото: Getty Images
Инфографика: Александр Шатов