Федерализация может оживить активность регионов, но грозит усилением влияния России и расколом страны. Власть ищет выход в децентрализации
Области должны самоопределиться, решив на референдумах свой статус в составе страны, — этот тезис стал ключевым после третьего выхода в информпространство скрывающегося в России экс-президента Виктора Януковича. Его слова перекликаются с условиями вступления в переговоры, выдвинутыми официальному Киеву Кремлем, на которых глава российского МИДа Сергей Лавров настаивал в беседе с госсекретарем США Джоном Керри. Российская сторона предложила сделать Украину федеративным государством. В московской редакции это понятие означает, что регионы должны не только иметь собственные органы законодательной и исполнительной власти, но и получить право ставить вопрос о самоопределении, то есть выходе из состава государства.
Децентрализацию власти — более мягкий вариант федерализации, предполагающий передачу части полномочий на низовой уровень, — предлагают провести Киеву и представители Евросоюза. Об этом 20 марта заявил посол Франции в Украине Ален Реми. Позднее эта тема получила более весомого защитника — им стала Анн Брасер, глава Парламентской ассамблеи Совета Европы. По итогам своей поездки по регионам Украины она высказалась в пользу реформы местного самоуправления с целью его усиления.
Украинское правительство, судя по заявлениям Арсения Яценюка, прислушалось к мнению европейских коллег. В марте Кабмин анонсировал начало работы над административной реформой, которая, по словам вице-премьера и министра регионального развития Владимира Гройсмана, наладит диалог между регионами и центром, даст возможность принимать решения на местном уровне.
При этом официальный Киев выступает категорически против изменения устройства страны на федеративное, видя в последнем попытки Кремля усилить сепаратистские настроения в восточных и южных регионах Украины.
Но игнорирование федерализации центром не означает, что сама идея умерла — ее продолжает пропагандировать оппозиционная Партия регионов, имеющая наибольший вес в главном "кандидате" на статус субъекта федерации — Донбассе.
А вот в экспертной среде призывают не бояться терминов и убрать из вопроса политическую составляющую. "Усиление роли регионов должно происходить, но синхронно должна расти и их ответственность. Если сохранится баланс, ничего страшного не будет", — уверяет Василий Юрчишин, директор экономических программ Центра Разумкова.
Какая бы точка зрения ни победила, Украина точно получит более свободные в экономическом плане регионы — в этом власти и оппозиция едины.
С двух сторон
Аргументы за и против федерализации Украины
ЗА
■ Даст больше экономической и политической самостоятельности регионам.
■ Позволит избежать социальных конфликтов между регионами, минимизирует провокации на языковую, этническую и религиозную темы.
■ Позволит на местном уровне решить вопрос с языком обучения в школах и вузах.
■ Усилит взаимный контроль двух ветвей власти — центральной и местной.
■ Приведет к более эффективному использованию средств, снизит коррупцию на госуровне.
ПРОТИВ
■ Большинство суверенных государств мира являются унитарными, а не федеративными.
■ Несет угрозу существования независимости, так как юго-восток страны находится под политическим и гуманитарно-культурным воздействием России, запад — под влиянием Европы.
■ Высокая вероятность, что федерализация станет промежуточным этапом на пути к сепаратизму отдельных регионов.
■ Риск увеличения уровня бюрократии и коррупции в регионах.
■ В русскоговорящих регионах русский язык фактически станет государственным.
Разделяй и властвуй
В нынешней Украине "федерализация" — почти ругательное слово, синоним сепаратизма. Более половины граждан страны, согласно данным опроса компании TNS, уверены, что переход на федеративное устройство страны приведет к ее распаду.
Представители власти по тем же причинам категорически отвергают вариант федеративного устройства страны. "Сегодня в Украине нет никаких предпосылок для ее федерализации", — заявил в последний день марта спикер парламента Александр Турчинов, исполняющий обязанности главы государства.
То же говорят и политики властного лагеря. "Мы выступаем за расширение прав местного самоуправления, децентрализацию бюджета, чтобы общины на местах распоряжались местными сборами. Вопрос же федерализации неактуален, сейчас он не объединит общество и едва ли стабилизирует ситуацию в стране", — заявил Фокусу лидер партии "УДАР" Виталий Кличко.
Негативное отношение к федерализации подогревает и лоббирование ее Россией, аннексировавшей Крым и прячущей президента-беглеца.
"То, что предлагает Россия, только называется федерацией, а фактически это конфедеративное устройство Украины", — объясняет политолог Владимир Фесенко. Мол, если пойти по московскому сценарию, юго-восток получит статус государственности с широкими полномочиями и минимальным влиянием со стороны центра. И тогда местные власти смогут блокировать любое политическое решение центра, не отвечающее интересам России. А в случае обострения противостояния с Киевом — инициировать выход из состава Украины по крымскому сценарию.
По сути модель федерального устройства не несет в себе явных угроз. Подобное государственное образование состоит из отдельных субъектов — регионов. Каждый из них имеет органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а значит, может принимать законы, иметь собственную милицию и прочие ведомства. Как правило, львиную долю сборов — более 50% фискальных и прочих поступлений — субъекты оставляют у себя. Таким образом, чтобы отремонтировать дорогу и построить больницу, не надо выпрашивать деньги из госбюджета.
Центральная же власть контролирует общую финансовую политику, принимает решения государственного и международного значения и не может вмешиваться в дела субъектов. Исключение составляют вопросы, касающиеся сохранения целостности страны, иностранной интервенции и случаев серьезных нарушений, например, массовых беспорядков. Также центру подчинены единые вооруженные силы.
Парламент федераций разделен на две палаты. Депутаты нижней избираются по всей стране, верхней — представляют интересы конкретных округов.
Федеративная модель хоть и не превалирует в мире, но популярна. Так, федеративная Германия разделена на земли, федеративные США и Бразилия — на штаты, а Российская Федерация — на республики, края, округа и области.
И, тем не менее, после агрессивной аннексии Крыма сегодня сторонниками федеральной Украины остаются лишь представители Партии регионов и коммунисты.
Основной упор в продвижении своих идей обе политические силы делают на языковой вопрос — мол, федерализация обеспечит русскоязычным регионам большие права. А также на тезис о том, что Донбасс "кормит" Западную Украину, делая такие значительные отчисления в госбюджет, что сам оказывается у разбитого корыта.
Экономика как точная наука
Подсчеты Фокуса показали, что экономически федерализация может быть привлекательна лишь для шести областей Украины. Именно столько по состоянию на середину 2013 года отдавали в центр больше денег, чем получали оттуда. Остальные 20 регионов, включая Киев, имели обратное "сальдо". Такие выводы следуют из величины дотаций, идущих из регионов в центр, и финансовых потоков, движущихся в обратном направлении.
Расчеты показывают и ошибочность утверждения "Донбасс — кормушка Украины". На самом деле больше всего денег в госбюджет дает Киев — более 8,6 млн грн в месяц по итогам первого полугодия 2013 года. За ним следуют Днепропетровская область с почти вчетверо худшим показателем, затем — Харьковщина, Полтавщина и Львовщина. Лишь после центральной области Галичины по величине вклада в госказну расположились Луганщина и Донетчина.
Еще скромнее экономические успехи Донбасса выглядят, если высчитать маржу между отчислениями в госказну и субвенциями из центра в местные бюджеты. Благодаря миллиардным дотациям на угольную отрасль, оседающим в основном на востоке страны, Донецкая и Луганская области являются одними из самых "ненасытных" регионов — суммарный месячный дефицит обеих составляет почти 2,4, млн грн. Кормят же Украину совсем не они, а прежде всего Харьковская, Днепропетровская и Полтавская области.
О дотационности Донетчины, кстати, недавно заявил ее новый губернатор Сергей Тарута. То есть с точки зрения экономики шахтерский восток страны и его парламентские представители должны быть сторонниками унитарного государства. Ведь проблема поддержания угольной отрасли не по силам местному бюджету. "Если мы говорим о децентрализации, то все трансферты, которые приходят в регион, урежут, после чего Донецк должен будет локализировать все эти проблемы", — говорит Владимир Вахитов, профессор Киевской школы экономики. Даже закрытие убыточных шахт, по его мнению, регион сам не вытянет.
А ведь негативный финансовый баланс — далеко не единственный аргумент против образования с условным названием "Украинская федерация". По словам Романа Безсмертного, бывшего вице-премьера, разрабатывавшего концепции административной реформы, федеративное устройство лишь добавит новых князьков на уровне отдельных субъектов. И усилит коррупционную нагрузку на жителей региона и местный бизнес.
Чтобы увеличить изображение, нажмите здесь. Инфографика: Елизавета Букреева
А деньги врозь
В современной Украине деньги, вернее, полная зависимость регионов от государственного бюджета — не только главный тормоз на пути самостоятельности областей, но и катализатор их стремления к децентрализации. Не тотальной, в виде политической федерализации, а мягкой, которую экономист Юрчишин назвал "минимизацией роли государства в экономической деятельности".
"Федерализация снижает центр принятия решений до регионов — деньги распределяют на уровне облцентров. Децентрализация опускает его еще ниже, решения принимаются на уровне городов", — объясняет разницу в понятиях "федерализм" и "децентрализация" экс-парламентарий Тарас Чорновил, возглавлявший в ВР подкомитет по вопросам бюджетного обеспечения органов местного самоуправления.
Экономическая, а не политическая децентрализация становится одной из задач админреформы, которую анонсировала нынешняя власть. Пока ее детали неизвестны. Из озвученных планов — лишь идея Арсения Яценюка, высказанная в середине марта: премьер считает возможным роспуск областных государственных администраций, которыми сегодня управляют назначаемые Киевом губернаторы. Их полномочия возьмут на себя исполнительные комитеты областных советов.
Роман Безсмертный объясняет, что в идеале регионам могут оставить не менее 60% доходов и сборов. Причем касаться это должно не только областей, но и городов или других населенных пунктов. Подобная пропорция, по мнению бывшего вице-премьера, способна заинтересовать власти в развитии местного бизнеса, налоги которого пойдут на нужды конкретного района, города или поселка.
"Это будет способствовать росту ответственности местных элит за ситуацию в области. Поскольку сейчас дотационные регионы сидят в окопе и просто ждут, сколько им выделят средств, или пытаются выбить дополнительные преференции", — защищает подобный план Юрчишин. Иными словами, области ответственнее подойдут к собственным расходам и инвестиционной привлекательности.
При этом важно грамотно разделить полномочия между регионами и центром. Есть ряд сфер — например, медицина, образование, экология, а также обороноспособность, — которые местные бюджеты сами не потянут, а потому должны поддерживать их на паритетных началах с центральной властью. Например, управление поликлиниками, а также их содержание должно быть прерогативой территориальной общины и ее органов исполнительной власти. А вот спецклиники и лечебные центры — это уже зона ответственности государства.
В любом случае ждать быстрого результата от нынешних децентрализационных инициатив власти не стоит. Ведь если действовать грамотно, на реформу, по мнению экономиста Александра Пасхавера, нужны годы. Причем значительная часть времени уйдет не на техническую составляющую — подготовку законов, изменение движения финансовых потоков, а на то, чтобы изменить отношение к власти как таковой среди местных общин. Ведь именно на них ляжет вся ответственность за собственное благополучие: пенять на несправедливый Киев уже не получится.
Дмитрий Орлов, Виталий Атанасов, Владимир Хомяков, Фокус