Фокус попросил экспертов оценить деятельность Кабинета министров Арсения Яценюка и определить основные реформы, которые крайне необходимо реализовать в ближайшее время правительству, кто бы его ни возглавлял
Андерс Аслунд
старший научный сотрудник Атлантического совета (США), шведский экономист, дипломат
— В 2015 году Кабинет Яценюка провел больше реформ, чем Украина когда-либо видела. Во-первых, он поддержал широкую энергетическую реформу, во-вторых, осуществил масштабные корректировки бюджета для защиты государственных финансов. В-третьих, Нацбанк очистил банковскую систему от проблемных финучреждений. В-четвертых, НБУ установил плавающий валютный курс, и в итоге гривна после резкого падения надолго стабилизировалась, а большой дефицит текущего счета платежного баланса Украины исчез. В-пятых, несмотря на большую девальвацию и рост внутренних цен на энергоносители, правительство и НБУ постепенно снижают инфляцию. В-шестых, правительству удалось убедить парламент принять реформу, резко снижающую налоговую нагрузку на фонд оплаты труда. В-седьмых, правительство внедрило систему электронных госзакупок, таким образом сделав тендеры прозрачными. Благодаря выполнению соглашения с МВФ Украина нарастила международные валютные резервы с $5 млрд в феврале прошлого года до $13,4 млрд в настоящий момент, а реструктуризация части внешнего долга укрепила государственные финансы Украины.
Из того, что не было выполнено, ключевые пункты относятся к правоохранительной сфере, но это и не входит в компетенцию Кабинета министров — в частности, реформа прокуратуры, которую свел на нет генпрокурор Виктор Шокин. Суды также не были реформированы, и сейчас эти две инстанции являются мощными помехами в борьбе с коррупцией.
Из того, что необходимо сделать, — прежде всего провести люстрацию прокуроров и судей. Уволить Шокина и перезапустить реформу Генпрокуратуры, а затем быстро перейти к судебной реформе. Но это сфера ответственности президента, а не правительства. Также необходима реформа Кабинета министров и госслужбы, которая позволила бы сократить чрезмерный аппарат правительства и штат чиновников.
Игорь Колиушко
глава правления Центра политико-правовых реформ
— Правительство работает в постсоветском авторитарном режиме — отсутствует систематический анализ, прогнозирование вызовов, поиск альтернативных вариантов их разрешения, многие решения вообще принимаются с голоса, как правило, с одного. Все выполняют поручения премьера и президента. В результате у нас реализуются только отдельные реформы, которые поняли и позволили провести эти два человека. Социальная усталость в украинском обществе и нарастание усталости от нас у наших западных партнеров опережает реформы. Так что, несмотря на некоторые успешные подвижки, в общем мы теряем шанс выйти на траекторию устойчивого развития. Кроме того, крайне неэффективна коммуникация правительства с обществом, и отдельные коррупционные скандалы подрывают доверие граждан к власти, затрудняют реформы и достижение роста.
Правительство должно начать реформировать страну с реформирования себя, радикальной и быстрой децентрализации и очистки власти от лиц, совмещающих пребывание в ней с бизнесом. Для этого необходимо внести изменения в законы о Кабинете министров и о центральных органах исполнительной власти, реформировать министерства, определив их основные задачи и создав подразделения, способные решать их на основе анализа политики, собственной инициативы, ориентируясь на конечный результат, а не на процесс. Поэтому надо сформировать правительство из специалистов, вооруженных стратегией общественных преобразований и подготовленных для выполнения такой работы. Кроме того, целесообразно ускорить вступление в силу закона о госслужбе, крайне необходимо повысить зарплату чиновников, обеспечивающих разработку и реализацию ключевых реформ. Надо усовершенствовать систему организации работы и принятия решений самим Кабинетом министров как коллегиальным органом. И, конечно, радикально улучшить коммуникацию с обществом — не о своих успехах рассказывать гражданам, а о проблемах и вариантах их решения, приглашая общество участвовать в выборе оптимальных из них.
Александр Пасхавер
ученый-экономист
— В ситуации, когда доходы падают, а в стране кризис, у населения всегда формируется резко негативное отношение к правительству. Но так не бывает, чтобы сразу после революции происходило повышение доходов. Есть исследования, которые показывают, что реформы, проведенные после революции, как правило, ведут к падению производства. Ведь революция — это резкий поворот и в отношении политики, и в отношении кадров. С точки зрения людей, которые заинтересованы в развитии и модернизации страны, можно говорить о том, что правительство ведет недостаточную борьбу с кризисом. Радикальные критики правительства утверждают, что реформы идут медленно и непоследовательно. Но медленное продвижение реформ не особо взаимосвязано с кризисом. Если бы реформы шли быстрее, мы бы получили худшее состояние экономики. На самом деле правительство сделало немало полезных вещей. Меня, в частности, радует, что теперь можно оформлять отношения собственности не в земельном комитете, который славился коррупцией, а у обыкновенного нотариуса. Другой пример — свободные реестры, которые теперь может посмотреть каждый. Эти позитивные изменения подобны островкам, которые не объединились в материк и пока не изменили нашу страну. Но эти островки есть, и есть команды, которые их создают.
Когда мы говорим, что нам нужно немедленно менять правительство, раз оно так себя дискредитировало и доверие упало почти до нуля, у меня вызывает удивление то, что под заменой правительства подразумевается его уход в отставку без обсуждения того, кто придет на смену. Ведь замена означает, что вместо одного правительства обществу предлагается другое. И общественность должна обсудить, насколько это другое правительство будет лучше или хуже. Для меня важно, чтобы премьер был радикальнее и решительнее в реформах и чтобы министры имели аналогичные взгляды и, по крайней мере, не уничтожали те островки реформизма, которые появились. Если будет так, я сочту замену удачной. Если будет нечто противоположное и к власти придут люди, которые удовлетворяют стороны политических договоренностей, но не имеют тех свойств, которые я перечислил, произойдет остановка реформ.
Тарас Козак
президент инвестиционной группы "Универ"
— Основной показатель, по которому оценивают эффективность правительства, — динамика ВВП. И здесь Кабмину Арсения Яценюка нечем похвастаться. За 2015 год экономика упала на 10%. И это нельзя оправдать только потерей Крыма и Донбасса. Ведь в третьем квартале 2015 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, когда Крым и Донбасс уже были захвачены, экономика упала не менее чем на 7%. Это говорит о том, что правительство не смогло создать условий для роста. Второй показатель — инфляция. В 2015 году она достигла 43%. Одним из факторов, который спровоцировал такую инфляцию, стал допущенный правительством бюджетный дефицит. Образовавшийся дефицит бюджета финансировался свежеотпечатанными гривнами, за которые Нацбанк выкупал облигации внутреннего госзайма (ОВГЗ) и таким образом кредитовал правительство. Объем подобного кредитования за 2015 год составил около 75 млрд грн. Частично средства пошли на финансирование госбанков и Фонда гарантирования вкладов физлиц, частично — на покрытие дефицита госбюджета. Это дополнительно подстегнуло девальвацию. Не справился Кабмин и с законодательной работой. Правительственные инициативы либо вносились с опозданием, либо были подготовлены крайне некачественно. Это не позволяло парламенту их своевременно принимать.
Достижения тоже есть, но их мало. Например, создание патрульной полиции — небольшой части правоохранительных органов, которая пользуется доверием у граждан. Реформа в сфере госзакупок, которая в первую очередь была сделана гражданскими активистами и продвинута министром экономики и его заместителями. Реформа в сфере ЖКХ, в частности, многие украинцы благодаря субсидиям резкого повышения тарифов практически не почувствовали, а рыночная цена на газ при этом сделала невозможным использование дешевого газа, предназначенного для домохозяйств, в иных целях.
Среди первостепенных задач любого правительства — реформа госслужбы. Энтузиазм реформаторов, получающих в министерствах зарплаты в 3 тыс. грн, за 1,5–2 года может иссякнуть. Чтобы ситуация не откатилась назад, всем ключевым фигурам, от начальника отдела до министра, нужно обеспечить зарплаты как минимум в эквиваленте $2–3 тыс. На повестке дня стоит реформа госпредприятий. В госсобственности нужно оставить несколько десятков предприятий, а остальные объекты немедленно продать, чтобы они не генерировали коррупцию и финансовые потоки, ради управления которыми многие идут в политику. Для бизнеса чрезвычайно важна налоговая реформа, продолжение дерегуляции, валютная либерализация. Также необходимо введение второго накопительного уровня пенсионной системы. Ведь действующей системы первого уровня недостаточно, чтобы обеспечить пенсионеров, количество которых уже соизмеримо с количеством работающих. Агрегированным показателем эффективности подобных реформ станет увеличение притока инвестиций в Украину — как внутренних, так и внешних.
Анна Деревянко
исполнительный директор
Европейской Бизнес Ассоциации
— Проблема номер один, которая не дает правительству достичь ощутимых для бизнеса результатов и добиться ускорения темпа реформ, — коррупция. Ощутимых улучшений в борьбе с этим явлением пока нет. Проблема коррупции связана в первую очередь с недостаточно высоким качеством госуправления и отсутствием адекватного наказания за совершаемые преступления. Засилье чиновников старой формации, бюрократов, заинтересованных в сохранении старой системы, до сих пор велико.
Некоторые точечные, едва ощутимые изменения все же есть. Было положено начало некоторым реформам. Есть позитивные изменения в процессе дерегуляции, в том числе в получении лицензионных документов и разрешений. Запущены прогрессивные и user-friendly электронные сервисы для бизнеса и населения, в частности перевод сервисов Минюста в электронный формат и запущенная Миниэкономразвития система прозрачных госзакупок ProZorro. Уменьшена налоговая нагрузка на фонд оплаты труда. Ликвидирована коррупционная монополия Укрэкоресурсов. Хоть и медленно, но все же есть движение по внедрению более прозрачного и эффективного менеджмента в ряде госпредприятий.
Однако главная проблема власти заключается в том, что бизнес не видит системных, структурных изменений. Коррупция остается, ее масштабы не уменьшаются, судебная власть слаба, защитить свои права инвесторы не могут, что, безусловно, снижает их доверие к действиям правительства.
Для восстановления доверия бизнеса и общества в первую очередь необходимо добиться единения во власти, прекратить политические распри, сконцентрироваться на эффективной работе команды госуправленцев и ее вертикали. Из практических приоритетов — это реформа государственного управления в ее качественной части, борьба с коррупцией и установление верховенства права, что позволит добиться лучших результатов в ходе остальных реформ.
Марианна Онуфрик
эксперт Института
общественно-экономических исследований
— Кабинет министров пассивен. Например, в социальной сфере правительство, если не топчется на месте, то продвигается полушагами. Да, как будто разработаны и внесены на рассмотрение Верховной Рады законопроекты относительно пенсионной реформы и реформы социальных услуг. Однако до рассмотрения этих вопросов по существу дело так и не дошло. Спецпенсии так и не отменили, несмотря на норму закона, которой было приостановлено их начисление. По факту изменения к законам, которыми устанавливаются такие спецпенсии, так и не были проголосованы, поскольку они инициировались другим законом.
Торможение в вопросе внедрения обязательного накопительного уровня системы пенсионного обеспечения можно объяснить плохой коммуникацией с МВФ. Это, в частности, проявляется в намерениях отменить эту реформу как структурный маяк в меморандуме между двумя сторонами, а вместо этого предложено постепенное повышение пенсионного возраста.
Правительству в кратчайшие сроки нужно наконец-то создать и запустить единый реестр получателей социальной помощи от государства (льготники, переселенцы и другие категории граждан), а также тех, кто предоставляет социальные услуги. Это техническая реформа, о которой много говорят и как будто реализовывают уже больше 10 лет. Она является предпосылкой не только для реализации механизма "деньги ходят за человеком", монетизации льгот, верификации социальной сферы, но и для обеспечения элементарной социальной справедливости по отношению к людям, а также эффективности финансирования этого сектора.
Увеличить эффективность социальной поддержки от государства вместе с повышением качества жизни граждан, которые попали в сложные жизненные обстоятельства, поможет также реформа в сфере социальных услуг, а именно — активизация механизма социального заказа. Это приведет к демонополизации рынка социальных услуг, которыми сейчас заправляет государство.
Глеб Вышлинский
исполнительный директор
Центра экономической стратегии
— Правительству Арсения Яценюка не удалось провести критическую массу реформ, ожидаемых обществом. Показательно, что и премьер, и президент безоговорочно могут похвастаться только реформой в газовой сфере, где устранили крупнейшую коррупционную схему, построенную на разнице цен на газ, также была резко уменьшена зависимость от российского газа и начата реформа корпоративного управления НАК "Нафтогаз". В остальных сферах темпы, объем и необратимость реформ были недостаточными. Арсений Яценюк изначально поставил приоритетом не реформы, а сохранение личного контроля над Кабмином. Он не изменил процедуры принятия решения в правительстве, а лично управляемый секретариат Кабмина остался важным тормозом реформ, невыгодных олигархам. За два года ничего не было реализовано на практике в реформе госслужбы, чиновники нового призыва продолжают работать практически на волонтерских принципах. Осуществить при такой политике реформы, которые нашли бы поддержку общества, невозможно.
Главная тактическая цель для Кабмина на ближайшее будущее — добиться выполнения всех условий МВФ и ЕС, чтобы возобновить внешнее финансирование и получить безвизовый режим. Основными же задачами на 2016 год являются резкое ускорение приватизации, а также деполитизация управления госпредприятиями; завершение пересмотра Налогового кодекса, который должен создать равные условия для всех предприятий и предотвратить дискрецию и коррупцию в налоговых органах; запуск реформ в здравоохранении и образовании для повышения эффективности госрасходов в этих сферах уже с 2017 года.
Александр Кардаков
бизнесмен-инноватор, председатель набсовета компании "Октава Капитал", основатель компаний "Инком" и "Датагруп"
— Правительство Яценюка не работает, а заигрывает с электоратом. Плюс проедает зарубежные кредиты. В этом я вижу причину того, что страна находится на грани. К счастью, точка невозврата еще не пройдена, но она уже близко.
Критически важно, чтобы в правительстве работали так называемые технократы — те, кто реально продвигал бы реформы. Запад неоднократно говорил, что именно нужно сделать. Но каждый раз ситуацию нагнетали те, кто заинтересован в сохранении коррупционных схем. Отставка ради отставки ничего не решит, если не будет воли к реформам на самом верху у всех сторон.