Скажи мне, кто твой враг. Кто виноват в скандале между Минздравом и фармбизнесом и что будет дальше

Январь 2017 года запомнится как время ожесточенного противостояния Минздрава и лично и. о. министра Ульяны Супрун и фармбизнеса. Точнее, той его части, которая годами закупала для Минздрава лекарства и расходники по завышенным ценам, "осваивая" миллиарды и повышая цены на купленное иногда в полтора раза.

Скандал

Все началось с обвинений в адрес Минздрава и Ульяны Супрун от директора Института сердца Бориса Тодурова. По его словам, министерство сорвало программы закупок лекарств и медицинских изделий по сердечно-сосудистым заболеваниям на 364 млн грн. А главным объек­том критики с его стороны стала передача закупок сердечно-сосудистых препаратов британскому закупочному агентству Crown Agents. Из-за перехода на новые процедуры закупок процесс объявления тендеров затянулся и лечебные учреждения остались без самого необходимого. "Сегодня привезли мужчину 68 лет, детей нет. Пульс 20 ударов в минуту — человек умирает. Мне нужно поставить ему кардиостимулятор. Минзрав по нашей программе не поставил нам за прошлый год 455 кардиостимуляторов. Тендер не проведен, стимуляторов нет. Каждый день скорая привозит 7–8 человек. Я должен объяснить этим людям, что они либо должны купить на несколько десятков тысяч расходных материалов, либо умереть", — рассказывает хирург. Кроме того, Тодуров счел уплату Crown Agents маржи в 7% за посредничество в закупках нерацио­нальным использованием средств налогоплательщиков.

Хирурга можно понять: в его должностные обязанности не входит обеспечение закупок лекарств. Но все же удивительно, что Тодуров не знал о том, что, придя в министерство в июле 2016 года, Супрун обнаружила практически неработающую схему закупок. Что отказаться от собственных тендеров и передать их проведение на аутсорс международным организациям решил еще в 2015 году Александр Квиташвили. Что этот процесс более чем на год заблокировали чиновники Минздрава, и когда Супрун возглавила министерство, план по закупкам 2015 года (не говоря о 2016-м) был выполнен лишь наполовину. Несмотря на все эти аргументы, скандал продолжается. О том, кто прав, а кто виноват, можно судить хотя бы по тому, что к требованиям сместить Ульяну Супрун присоединились популисты всех мастей и одиозные экс-регионалы. Тем не менее противников у и. о. министра так много, что отставка Супрун вполне может произойти. Хотя это означало бы провал реформы медицины и многомиллиардные потери на закупках.

Деньги

Возобновить закупки Ульяне Супрун при поддержке вице-премьера Павла Розенко удалось лишь к концу прошлого года — параллельно с поисками контрагентов на проведение тендеров за средства 2016 года. Именно поэтому договор с Crown Agents на сумму 357,2 млн грн был подписан лишь 12 декабря 2016-го.

Даже с учетом срыва сроков это была победа. Ведь по данным проведенного в 2015 году расследования СБУ, в 2012–2014 годах коррупционная маржа нескольких "приближенных к телу" и стабильно выигрывавших тендеры фармдистрибьюторов составляла до 40% от начальной цены лекарств. Схема, по которой они работали, была предельно проста: лекарства по документам "прогонялись" через несколько офшорных "прокладок". При этом их цена росла, но сами дистрибьюторы обходили законодательное ограничение оптовой надбавки в 10% от закупочной стоимости. По данным СБУ, лишь одна из компаний-дистрибьюторов при помощи такой нехитрой схемы "наварила" на тендерах Минздрава с 2012-го по 2014 год 1,2 млрд грн.

Что же до министра-экспата, то, перебираясь из США в Украину, Ульяна Супрун явно не ожидала, что ей придется столкнуться с могущественными и гневными украинскими фармдистрибьюторами. На ее родине дистрибьюторские компании заказывают оптовые партии лекарств у производителей и развозят их со складов по аптекам. У нас же именно оптовики годами формировали политику государства в отношении закупок лекарств, а сейчас активно борются с главой министерства, собравшимся лишить их минздравовской кормушки.

Против кого дружим

Если посмотреть на тендеры Мин­здрава за последние 10 лет, можно увидеть, что победителей на них не так уж и много. Около 80% закупок контролировали две группы компаний. В 2014 году эти структуры поставили практически весь объем закупленных за бюджетные средства лекарств от гепатитов и 86% препаратов для лечения онкозаболеваний, — болезней, самых дорогих в лечении.

Они прекрасно чувствовали себя при всех правительствах. По слухам, даже во времена Януковича, когда его старший сын Александр, в сферу интересов которого входил и фармбизнес, пытался убрать их с рынка, дистрибьюторы выстояли, и в итоге ему пришлось с ними договариваться. И хоть их рыночные доли слегка уменьшились, "семье" пришлось считаться с интересами старожилов.

Частично это можно объяснить объективными причинами. Украинский фармрынок по мировым меркам невелик, и крупным концернам проще один раз договориться с дистрибьютором и работать с ним, чем менять оптовиков. В том числе и поэтому упомянутые выше группы легко побеждают в тендерах — они могут предложить самый обширный в стране ассортимент препаратов, а по некоторым позициям у них вообще эксклюзивные контракты.

Первым — еще с декабря 2014-го — пытался разобраться с тендерной коррупцией Александр Квиташвили. Однако в итоге ему пришлось уйти с поста главы Минздрава. Следующие министры, хоть на словах и поддерживали идею передать закупки международным организациям, на деле блокировали процесс, выдвигая нереальные условия тендеров, к примеру, слишком короткие сроки поставок. Ульяне Супрун все же удалось довести начинание Квиташвили до логического завершения. С 2017 года международные организации должны закупать абсолютно все лекарства и медицинские изделия по госпрограммам Минздрава. На эти цели в 2017 году Кабмин выделил 5,9 млрд грн. Если бы эти закупки проводились по-старому, с коррупционной маржей в 40%, такое же количество лекарств обошлось бы бюджету минимум на 2 млрд грн дороже.

С Супрун пытались бороться привычными методами: к примеру, "порекомендовав" сначала в качестве главы Гослекслужбы, а потом госсекретаря Наталию Шолойко. Но поскольку ее супруг владеет общим бизнесом с менеджментом одной из крупных украинских фармкомпаний, Супрун публично заявила, что Шолойко не может занимать руководящие должности в Минздраве из-за конфликта интересов. Должности главы Гослекслужбы и госсекретаря Минздрава удобны тем, что, занимая их, очень легко саботировать поставки лекарств. Так, Гослекслужба занимается контролем качества лекарств. И ее глава может, к примеру, отправить партию вакцин на дополнительную проверку или, придравшись к какому-то формальному признаку (плохо читаемой из-за типографского брака инструкции, просроченной упаковке на аптечном складе и т. д.), запретить реализацию всей партии. Госсекретарь же занимается обеспечением деятельности министерства, в том числе технической стороной закупок. И вполне может "прописать" для поставщиков невыполнимые условия закупок. Срыва нескольких поставок достаточно, чтобы вызвать искусственный дефицит вакцин и жизненно важных лекарств. А это общественный резонанс и скандал.

Дело с навязыванием госсекретаря закончилось громким скандалом и пресс-конференцией, на которой Супрун заявила о явном конфликте интересов Шолойко с Минздравом. А когда стало ясно, что подковерные методы борьбы не приносят результатов, травля и. о. министра переместилась в публичную плоскость.

Нажмите для увеличения

На ООН надейся, но сам не плошай

Сами по себе международные закупки не панацея. Если проанализировать результаты тендеров международных организаций, видно, что им удалось добиться существенного снижения цены преимущественно в конкурентном сегменте — там, где лекарство с одним действующим веществом выпускает множество фармкомпаний.

В случае монопольных препаратов, производство которых ограничено патентом, добиться снижения цен гораздо сложнее — если продукции конкретного фармконцерна нет альтернатив, то и стимулов снижать цену для украинских пациентов у него нет — рынок невелик и сбить цену за счет масштаба не получается. Решением проблемы могло бы стать введение механизмов параллельного импорта (возможность закупки лекарств не у производителя, а у крупных дистрибьюторов в других странах, если их цена ниже, чем производитель предлагает для Украины) и вывод из-под патентной защиты наиболее важных препаратов путем введения так называемых принудительных лицензий. Но эти шаги полностью в компетенции Минздрава.

Кроме того, по мнению главы пациентской организации "Пациенты Украины" Ольги Стефанишиной, чиновники ведомства безответственно отнеслись к формированию объема закупок в 2015–2016 годах. К примеру, не учитывали курсовой разницы, что приводило к срыву закупок. А по некоторым программам международные организации не могли быстро ввезти в Украину лекарства из-за несовершенства подзаконных актов. Как поясняет Стефанишина, чтобы ситуация не повторилась, "нужно запустить тендеры 2017 года уже в январе. Также следует назначить заместителя министра, ответственного за закупки, который будет ими заниматься большую часть своего рабочего времени".

Не решена и проблема местных закупок за счет выделенных на медицину региональных субвенций. Бюджет 2017 года предусматривает на это 47 млрд грн, что гораздо больше, чем на закупки Минздрава по госпрограммам. Насколько прозрачно расходуются эти средства — вопрос. "Анализ только пяти позиций инсулина показал, что разница в закупочной цене одного и того же инсулина, одного и того же производителя в разных областях колеблется от 30% до 120%, — рассказывает председатель комитета ВР по вопросам здравоохранения Ольга Богомолец. — На тендер выходят три компании, из них выбирают ту, цена которой самая низкая. Но то, что эта самая низкая цена на 100% выше, чем в соседней области, никто не обращает внимания".

Помимо этого, по словам Богомолец, зачастую международные организации закупают лекарства у тех же посредников, у которых их ранее закупал Минздрав. В то время как главная идея передачи закупок международникам заключалась в полном отказе от услуг дистрибьюторов. Как уже говорилось, во многом это связано с тем, что самим фармкомпаниям удобнее работать на локальных рынках через посредников по эксклюзивным договорам. Но даже в этом случае переход на закупки через международные организации значительно снижает возможности ценовых злоупотреблений посредниками, — оппонирует народному депутату глава правления Центра противодействия коррупции Виталий Шабунин.

"Согласно контрактам с международными организациями, поставка товара осуществляется на условиях DAP. То есть задача дистрибьютора — привезти нерастаможенный товар на территорию Украины и передать его покупателю — международной организации. Международная организация привлекает для растаможки уполномоченные государственные предприятия Минздрава. При таких раскладах будет разоблачено непрозрачное ценообразование на лекарственные средства. В счете от производителя черным по белому будут указаны реальные цены на препараты", — поясняет он.

Что дальше

И все же передача закупок международникам — неоспоримый плюс. Достаточно сравнить результаты закупок по позициям, переданным в 2015 году международным структурам, с 2014 годом, когда все закупалось по-старому. В 2015-м бюджет на закупки препаратов для лечения рака, гемофилии, гепатита, ВИЧ и вакцин в долларовом эквиваленте уменьшился на 13%. Но количество купленных на эти деньги доз, по сравнению с 2014 годом, возросло на 55%, до 225 млн, — именно благодаря уменьшению роли посредников в процессе закупок.

"Помимо того, что механизм международных закупок лекарств исключает элемент коррупции, закупки через международные организации объективно дешевле благодаря эффекту масштаба. К примеру, ЮНИСЕФ закупает у производителей лекарства против ВИЧ сотнями миллионов доз, для всего мира. Поэтому получает у производителей более низкие цены, чем локальные агенты", — говорит глава координационного совета ГО "Всеукраинская сеть людей, живущих с ВИЧ/СПИД" Дмитрий Шерембей.

Помимо этого, как поясняет Шерембей, ЮНИСЕФ — неприбыльная организация, и маржа в 4%, с которой работает структура, гораздо ниже, чем маржа коммерческих дистрибьюторов. Если же закупка по какой-то причине сорвалась, за это несет ответственность непосредственно ООН. То есть гарантии гораздо надежнее, чем в случае локальных закупщиков.

В довершение всего международные организации работают очень оперативно. "Тендеры на выделенные в 2015 году средства прошли лишь осенью прошлого года. Но за два месяца ЮНИСЕФ поставил практически весь объем заказанных лекарств. Я не помню, чтобы кто-то еще завез и растаможил препараты столь быстро", — поясняет активист.

• Читайте также: Убийца схем. Почему воровать на гостендерах стало объективно сложнее

Все это говорит о целесообразности привлечения международных закупщиков для поставок лекарств в страну — по крайней мере в ближайшие годы (Минздрав планирует пользоваться их услугами до 2019 года). Ну а потом, если, конечно, удастся разобраться с коррупцией, — подходить к вопросу сугубо рыночно. По тем позициям, по которым работает эффект масштабирования (к примеру — вакцины и препараты против ВИЧ), продолжать сотрудничество с международными организациями. А позиции, которые проще купить на локальном рынке, закупать напрямую.