Как в коридорах власти образуются пробки. Почему законы в Украине внедряются с большой задержкой

В Верховной Раде VIII созыва зарегистрировано более девяти тысяч законопроектов, 93% из которых подано депутатами. При этом низкий уровень подготовки документов признают не только эксперты, но и сами парламентарии.

По данным аппарата парламента, в Верховной Раде VIII созыва зарегистрировано более девяти тысяч законопроектов. Однако лишь половина из них находится на рассмотрении комитетов.

"Невозможно парламенту рассмотреть девять тысяч законопроектов, даже учитывая, что у него 27 комитетов", — объясняет Фокусу ситуацию депутат Верховной Рады Елена Сотник ("Самопомич"). "И проблема не в халатности, а в законодательном спаме", — добавляет она.

В VII созыве к этой категории можно было отнести несколько законопроектов, в частности — "О празднике Пакращи" Сергея Терехина. Как сказано в пояснительной записке, "название праздника исходит из так называемой "азірівської мови", когда премьер-министр Азаров сознательно коверкает украинский литературный язык".

"Общий уровень подготовки законопроектов очень упал, но при этом, если взять CV (краткая информация об образовании и квалификации. — Фокус) народных депутатов, то вы увидите, что такого количества юристов, как в этом созыве, не было никогда", — делится с Фокусом наболевшим депутат Верховной Рады шести созывов Сергей Соболев ("Батькивщина"). "Я помню первый созыв, когда на всю Верховную Раду в 90-м году было избрано около двух десятков юристов. Сейчас практически каждый третий депутат имеет юридическое образование", — утверждает Соболев.

Законопроекты периода беззакония

В девяностых годах после провозглашения независимости Украина оказалась в центре внимания мировой общественности. "Переход от советской системы регулирования к свободному рынку — это было новым, поэтому большое внимание уделялось и парламенту, и правительству", — вспоминает Сергей Соболев. "При правительстве работали целые группы экспертов", — добавляет он. Депутат рассказывает, что подготовка законопроектов в те годы проходила при участии групп иностранных экспертов от различных фондов.

"Я очень хорошо помню, когда готовился законопроект, касающийся энергетики, в его разработке принимал участие британский фонд, который готовил и экспертные оценки, и законопроектные предложения", — рассказывает Соболев. В частности законопроекты, касающиеся энергетики и аграрной реформы готовились при непосредственном участии фондов и экспертов из США.

Кроме того, для обмена опытом депутаты имели возможность лично оценить эффективность законов. "Нам давали не просто посмотреть один законопроект, а вывозили в другие страны, чтоб пообщаться с экспертами в энергетике", — приводит пример Соболев.

Что же касается подготовки законопроектов украинского парламента, то, по словам народного депутата ІІІ созыва Игоря Гаврилова, значительная роль отводилась не только международным фондам, но и юридическому управлению аппарата Верховной Рады. "Теплюк (руководитель юридического управления аппарата Верховной Рады. — Фокус) — один из лучших специалистов, причем он не является специалистом по всем вопросам, но он настолько правильно организовал работу и объединил талантливых юристов, что благодаря их работе очень много вещей исправляется во время второго чтения", — соглашается с мнением коллеги Соболев.

Поскольку среди депутатов первых созывов преобладали специалисты промышленного сектора, а любой законопроект должен быть выписан на основании юридических норм, депутаты часто обращались за помощью в юридическое управление аппарата Верховной Рады. "Таким образом, законопроект получался более профессиональным", — заключает Соболев.

Парламентская практика

Несмотря на наличие в парламенте большого количества депутатов с юридическим образованием, низкий уровень подготовки документов в общей массе преобладает. При этом ошибки присутствуют даже в законопроектах авторства уровня председателей фракций. "Мне показывали законопроект, который писался ведущими народными депутатами и главой парламента — текст буквально на три абзаца о внесении изменений в статью закона, и в этом законопроекте, если не ошибаюсь, 45 ошибок, включая ошибки печати, запятые и неправильные номера подстатей", — рассказывает заместитель председателя совета Лаборатории законодательных инициатив Александр Заславский.

По словам депутата нескольких созывов, пожелавшего остаться неназванным, существует три основных способа написания законопроектов: аутсорсинг, самостоятельная подготовка депутатом и на основе предложений общественных организаций. Услуги аутсорсинга, как правило, предоставляют группы экспертов и специалистов в сфере юриспруденции, которые входят в состав общественных организаций.

"Такая практика тоже присутствует", — говорит Фокусу Александр Заславский, отвечая на вопрос о возможности написания законопроектов по заказу депутатов. При этом эксперт уточняет, что иногда мнения о конечном результате эксперта и заказчика могут расходиться. "Мы писали законопроект в рамках одного проекта, поэтому законопроект в условиях некоторых ограничений мог не до конца соответствовать видению инициатора, и тут мы пытались объяснять им, что наш вариант наиболее оптимальный", — вспоминает Заславский.

По мнению Елены Сотник, оптимальным вариантом разработки документов является написание законопроектов силами парламентских комитетов. "В этом варианте плюс с трех сторон: есть возможность привлечь общественные организации, экспертов и профессионалов. Второе — в распоряжении депутата есть секретариат, который может помочь. И третий плюс — это поддержка многих фракций, поскольку можно рассчитывать на депутатов, которые входят в состав комитета", — объясняет Сотник.

При самостоятельной разработке законопроекта депутаты привлекают в свою команду юристов, а при отсутствии средств на оплату их труда — обращаются за помощью к коллегам, поскольку часть вопросов находится в их компетенции. "У Южаниной (Нина Южанина, председатель парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики. — Фокус) целый штат высококвалифицированных юристов, которые готовят законопроекты", — делится информацией один из депутатов Верховной Рады VIII созыва.

Как уже рассказывал Фокус, к разработке законопроекта также могут привлекаться профильные общественные организации. Однако для регистрации законопроекта необходимо, чтобы под ним стояла подпись депутата.

"Найти депутата, через которого можно зарегистрировать законопроект, не сложно — любой будет рад, если зарегистрируют от его имени" — утверждает депутат Дмитрий Белоцерковец ("Блок Петра Порошенко"). "На самом факте регистрации законопроекта депутаты в большинстве случаев пиарятся", — добавляет он.

Существуют и другие методы создания законопроектов, среди которых плагиат и "самоплагиат". Поскольку по истечении срока полномочий очередного созыва Верховной Рады все непринятые законопроекты обнуляются, депутаты зачастую берут из архивов старые законопроекты и регистрируют их повторно. "Иногда вообще не переделывают, а за это время могла поменяться масса законов, — говорит Елена Сотник. — Например, есть такая депутатская группа, которая, когда зашла в парламент, скопом перерегистрировала законопроекты, которые подавались их фракцией в предыдущем созыве".

"Основная причина, по которой депутаты готовят законопроекты, — это желание попасть в парламент снова, понравиться избирателю, образно говоря — купить место в следующем парламенте", — утверждает депутат семи созывов Виктор Пинзеник ("Блок Петра Порошенко"). По его убеждению, главной работой депутата является не подготовка законов, а его утверждение. "Я должен был бы защищать свою парафию, но считаю, что не депутаты должны готовить законопроекты. Главным центром должно быть правительство", — говорит Фокусу Пинзеник.

По словам Елены Сотник, системной работы с законопроектами не существует. "Когда у тебя полтора помощника — это сложно, — объясняет депутат. — Максимум системности — в Кабинете министров, потому что там для этого есть большой кадровый потенциал, а также это возможно в администрации президента".

Административные методы

Несмотря на официальную статистику поданных президентом Украины законопроектов, в действительности их немного больше. По той причине, что часть из них подаются от имени депутатов. "Например, Фриз (Ирина Фриз — бывший пресс-секретарь Петра Порошенко. — Фокус) вносила законопроект об увеличении финансирования пограничной службы", — рассказывает источник в администрации президента (АП). При этом в подготовке законопроектов принимают участие как непосредственно депутаты, так и сотрудники АП. По словам собеседника Фокуса, депутат Руслан Князевич ("Блок Петра Порошенко") готовит законопроекты в сфере права.

Кроме того, АП также прибегает к помощи экспертов. "Проект закона об антикоррупционном суде разработан Вашадзе (Георгий Вашадзе — бывший заместитель министра юстиции Грузии. — Фокус), несмотря на то что он указан лишь как соавтор", — рассказывает источник Фокуса в парламенте. По его замечанию, это связано с исключительным опытом Вашадзе в данном направлении.

Законопроекты, которые готовятся непосредственно в АП, — это результат работы разных департаментов. Изначально при подготовке документа свои предложения вносят профильные департаменты — в зависимости от сути законопроекта. "Уже подготовленный законопроект необходимо зарегистрировать в системе электронного документооборота, после чего документ направляется руководителям соответствующих департаментов, чтоб получить их визы", — рассказывает собеседник Фокуса из АП. При этом инициатор написания законопроекта всегда имеет возможность отследить маршрут и продвижение документа в системе электронного документооборота.

Следует отметить, что при подаче документов требуется и "бумажный" вариант проекта закона, а не только его электронная версия. Среди других требований к документу — наличие виз не менее двух департаментов. "Однако количество подписей должно соответствовать количеству департаментов, ответственных за подготовку законопроекта", — обращает внимание Фокуса собеседник. В итоге законопроект замыкается на аппарате АП, который после подписи президента направляет его в Кабинет министров, чтоб удостовериться, что на его реализацию будут выделены необходимые средства, а также в парламент.

Раньше за подготовку законопроектов в администрации президента Петра Порошенко отвечал заместитель главы АП Алексей Филатов. "У его близких была своя юридическая компания, они и занимались непосредственной разработкой", — утверждает собеседник Фокуса в Верховной Раде.

"Президент не должен иметь возможности подавать законопроекты, он является гарантом Конституции и имеет право вето", — высказывает мнение Виктор Пинзеник. "Я не имею в виду фамилии, речь идет об институте президентства, — уточняет депутат. — Должен быть один центр — правительство".

Круги Кабмина

Тем не менее, подготовка законопроектов Кабинетом министров самая сложная, поскольку требует согласования различных ведомств и департаментов. "У нас был законопроект, который мы согласовывали два года", – делится впечатлениями источник Фокуса в одном из министерств.

Помимо непосредственной разработки законопроекта, текст документа необходимо согласовать со всеми департаментами, к ведению которых он относится, включая юридический. Затем согласование проходит на уровне Министерства финансов и профильного вице-премьера. Когда пакет документов сформирован и все подписи департаментов в наличии, законопроект направляется в центральные органы исполнительной власти и заинтересованным министерствам, а его рассмотрение проходит на заседании правительства. Свои выводы должны предоставить Минюст, Минэкономразвития и Минфин. В итоге резолюции и выводы направляются обратно в министерство, которое разрабатывало законопроект. После этого текст законопроекта дорабатывается с учетом выводов и резолюций, а затем в том же порядке направляется в департаменты и профильные министерства.

"Таких кругов может быть несколько, но если над законопроектом работать постоянно, то его подготовка займет около четырех месяцев", — делится наблюдениями собеседник Фокуса. Народные депутаты называют другой срок — до двенадцати месяцев.

В случае если имеется столкновение разных позиций министерств, законопроект выносится на рассмотрение правительственного комитета. После снятия всех разногласий проект выносится на заседание Кабинета министров, а затем, получив одобрение правительства, законопроект вносится в Верховную Раду.

Стоит отметить, что в правительстве существует несколько стадий проверки законопроектов на соответствие нормам законодательства. Первую осуществляет руководитель юридической службы министерства, которое разрабатывает законопроект. Вторую — Министерство юстиции, которое в обязательном порядке проверяет все проекты решений на соответствие Конституции, законодательству, международным соглашениям, соблюдение нормопроектировочной техники. И, наконец, юридический департамент секретариата Кабинета министров осуществляет окончательную проверку качества текста.

Помимо тщательной юридической проверки к разработке законопроектов министерства часто привлекают экспертов. "Например, по вопросам реформирования государственного управления мы сотрудничаем с экспертами РПР (Реанимационный пакет реформ. — Фокус) Центра политико-правовых реформ, международными экспертами. Эксперты программы SIGMA (Организация ЕС, оценивающая качество государственного управления. — Фокус) также регулярно оказывают помощь", — рассказывает Фокусу министр Кабинета министров Александр Саенко.

Министерства, соответственно, сотрудничают с профильными организациями и экспертами в своих областях. Проекты международной технической помощи часто помогают с подготовкой законопроектов, в частности в рамках выполнения Соглашения об ассоциации с Евросоюзом. Однако часть законопроектов, даже при такой тщательной подготовке, не всегда доходит до рассмотрения профильным комитетом Верховной Рады. "Если вопрос сложный, не всегда просто находить компромисс, который бы удовлетворил все заинтересованные стороны", — утверждает Саенко. — Мы работаем над обновлением регламента Кабинета министров и создали для этого межведомственную рабочую группу".

Примечательно, что 17 сентября Александр Саенко в ходе международной конференции "Улучшение методологии, практики и качества законодательного процесса и законотворчества в Украине" заявил о планах усовершенствовать механизм подготовки правительственных законопроектов.

Как рассказывает Фокусу Александр Саенко, 43% принятых законов изменяются в первый год их внедрения. "На сегодняшний день только 30% одобренных законов разработано правительством. В большинстве стран ЕС статистика является прямо противоположной — 70%", — отмечает собеседник.

По его словам, практика большинства стран Европейского союза заключается в том, что правительство является инициатором большинства законопроектов. Законопроекты преимущественно готовятся во исполнение плана деятельности правительства. "Такой подход обеспечивает высокое качество законопроектов, ведь в распоряжении правительства есть бюрократический аппарат, способный делать анализ, расчеты, работать со стейкхолдерами, учитывать существующие интересы и находить оптимальный способ урегулирования того или иного вопроса", — делится подробностями с Фокусом Саенко.

Но в министерствах нашли иной способ подачи законопроектов. С подготовленным документом сначала знакомится секретариат профильного комитета Верховной Рады. "Там работают отличные специалисты своего профиля, которые могут выписать все актуальные предложения и замечания", — рассказывает Фокусу сотрудник одного из министерств. Затем текст законопроекта перерабатывается с учетом полученных замечаний. "После этого также неофициально документ показывают ГНЭУ (Главное научно-экспертное управление аппарата Верховной Рады. — Фокус.), которое дает свою резолюцию", — делится подробностями собеседник. "Если законопроект изначально подготовлен качественно, то за месяц его можно зарегистрировать и внести от имени депутата", — добавляет он. Но следует учесть, что без рекомендаций председателя комитета не обойтись. "Нужна отмашка главы комитета, тогда весь секретариат включается в работу", — заключает источник Фокуса.

"Да, есть такая порочная практика", — подтверждает факт регистрации правительственных законопроектов от имени депутатов Виктор Пинзеник. "Когда я работал (в Кабинете министров. — Фокус) такого не было", — вспоминает депутат. На реплику Фокуса о том, что быстро собрать визы всех министерств не представляется возможным, Пинзеник парирует: "Так это же не новое явление, для этого необходимо менять процедуру. Это проблема, которую может решить только Кабмин", — утверждает депутат и предлагает "перевернуть пирамиду с головы на ноги".

Концепции нет

По убеждению Пинзеника, парламентарии должны вносить свои законопроекты через правительство, а не наоборот, как это происходит сейчас. "Законодателем мод должно выступать правительство, но депутаты при этом не должны быть лишены права законодательной инициативы. Их исключительное право — утверждать законы и они должны иметь право вносить их, но те, кто относятся к большинству, обязаны вносить их через правительство", — разъясняет Пинзеник. Право самостоятельно вносить законопроекты, в обход правительства депутат предлагает оставить за оппозицией.

Свое предложение Пинзеник объясняет отсутствием логики при подготовке законопроектов. "У нас нет концепции, исходя из которой готовят законопроекты: посмотрите повестку дня, вы не найдете в ней логики, это броуновское движение", — сетует депутат. "Больше того, в повестке могут стоять законопроекты — основной и альтернативный, а еще можно увидеть другое чудо: автором альтернативного законопроекта выступает та же персона, которая написала основной законопроект. Это раздвоение личностей? Это абсурд!" — не скрывает возмущения Пинзеник.

На уровне неформального общения с Фокусом в Кабинете министров собеседники соглашаются с тем, что законопроекты должны быть разработаны на уровне правительства, а не отдельных министерств. "Мы полностью поддерживаем мнение, что именно Кабмин должен заниматься разработкой системных законопроектов", — говорит сотрудник аппарата правительства на правах анонимности. При этом добавляет, что не для каждого законопроекта требуется участие широкого круга заинтересованных лиц.

По словам заместителя председателя совета Лаборатории законодательных инициатив Александра Заславского, звучат жалобы на то, что снизился уровень подготовки правительственных законопроектов. "Мы сейчас пытаемся донести, что законопроектировочная функция должна быть отдана какому-то одному институту. В правительстве этим заниматься может Министерство юстиции, а в Верховной Раде — одно из управлений Минюста", — говорит Заславский.

Приоритет правительства в вопросах законотворчества, по мнению Виктора Пинзеника, обязателен. "Власть должна иметь возможность принять законы и возможность их реализовать и страну должен вести один центр, а не сто", — убежден депутат.

Однако коллега Пинзеника по фракции предлагает свой вариант борьбы с законодательным спамом. "Процедура регистрации законопроекта должна быть обоснованно более тяжелой, но при этом должны быть гарантии рассмотрения законопроекта парламентом", — убежден Дмитрий Белоцерковец.

Отметим, в ряде стран парламент чаще выполняет функцию юридического оформления законопроектов. Непосредственная разработка при этом осуществляется правительством, а депутаты вносят законодательные предложения. Например, в Швеции конституция ограничивает компетенцию парламента, но предоставляет право вносить свои предложения.