Малые проблемы больших дел. Как мелкие нарушения в законотворчестве приводят к значительным бюджетным потерям

Согласно статистике Верховной Рады, в Украине действует 684 закона и 22 кодекса. Их принятие и рассмотрение в разные годы сопровождалось различными нарушениями, которые в итоге приводили к многомиллионным потерям бюджетных средств. При этом речь не всегда идет о целостном документе — иногда запятая, поставленная в нужном месте, обходится бюджету в круглую сумму.

Интродукция

"Нередко законы, проголосованные в парламенте и подписанные президентом, это, мягко говоря, две разные вещи, потому что не всегда перед вторым голосованием проводится их юридическо-лингвистический анализ и законопроект просто нуждается в правках. Но иногда бывают и намеренные изменения в интересах инициаторов", — утверждает помощник депутатов I-VII созывов Евгений Костенко. По его словам, для того чтобы удостовериться, имеются ли такие отличия, в программе Word достаточно включить сравнение двух документов — опубликованного и подписанного президентом. Единственной проблемой Костенко называет отсутствие доступа к основной версии документа. "Раньше на сайте Рады размещались проекты, которые прошли второе чтение, были подписаны спикером и пошли на подпись президенту, но после прихода Литвина публикацию таких текстов засекретил руководитель аппарата парламента Валентин Зайчук, а следующие председатели Верховной Рады не давали разрешения на такую публикацию", — делится Костенко с Фокусом.

Как рассказывает Фокусу депутат Верховной Рады VIII созыва на условии анонимности, при внесении технико-юридических правок после голосования в целом за законопроект текст документа может потерять свой первоначальный смысл. По его словам, такие правки могут быть внесены даже после подписи спикера парламента. "Технико-юридические правки, как правило, вносит комитет — какие посчитает нужными, но под руководством заинтересованной стороны", — говорит собеседник Фокуса.

Следует отметить, что внесение "нужных" технико-юридических правок на завершающем этапе прохождения законопроекта — лишь малая часть нарушений, которые присутствуют в работе парламента.

Регистрация

"На самом деле тотальная проблема — игнорирование норм регламента. Начиная с того, как выглядит пояснительная записка, и заканчивая сокращением процедуры рассмотрения законопроекта", — комментирует ситуацию по просьбе Фокуса депутат Верховной Рады Елена Сотник ("Самопомич").

Собственно, процедура регистрации несложная. Документ подается в регистрационный отдел в печатном варианте и электронном виде на флешке. Отдел предварительно присваивает регистрационный номер, и спустя пару часов данные о законопроекте появляются на сайте парламента. "Текст документа размещают не сразу, потому что его надо проверить, а вся проверка происходит в аппарате Верховной Рады", — рассказывает депутат Сотник, добавив, что бывали случаи, когда номер за законопроектом был закреплен, а сам текст документа долгое время отсутствовал. "Часто к этому прибегали при Кабинете министров Яценюка, когда законопроекта еще нет — Кабмин его не подал, а номер и название уже есть. И складывается ситуация, когда ты не можешь подать альтернативный законопроект, поскольку если неделю нет текста законопроекта, то остается пять рабочих дней, чтобы предложить для него какую-то альтернативу", — утверждает Сотник.

После окончания регистрации законопроекты попадают к председателю Верховной Рады, который распределяет, в какие парламентские комитеты направить документ в соответствии с их сферой ответственности. При этом за комитетами закреплены "пограничные" предметы ведения, по этой причине законопроект может оказаться на рассмотрении непрофильного комитета. Как вариант, документ получает одно название, а его суть совершенно в другом. "Когда вносились изменения в Уголовно-процессуальный кодекс и переписывалось полкодекса, он попал не в правоохранительный комитет (Комитет по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности. — Фокус), а в правовой, к Князевичу (Руслан Князевич, председатель парламентского Комитета по вопросам правовой политики. — Фокус)", — приводит пример Сотник. Во избежание путаницы рекомендуется в название законопроекта ставить определенные слова, которые имеют прямое отношение к "предмету ведения комитета", чтобы он попал по адресу.

Комитеты

Когда законопроекты доходят до комитета, его председатель закрепляет их за подкомитетами согласно их специализации. После того как документ будет рассмотрен подкомитетом, он выносится на обсуждение комитета, основными докладчиками выступают председатель подкомитета и автор (или соавтор) проекта закона. Часто для более качественного анализа законопроекта текст документа направляется в профильные вузы и учреждения. Дополнительно свои выводы предоставляют главное научно-экспертное управление и юридическое управление Верховной Рады.

"На заседаниях нашего комитета присутствуют или руководители, или заместители правоохранительных ведомств, представители международных организаций и институций, КМЕС (Консультативная миссия Евросоюза. — Фокус.)", — рассказывает член парламентского Комитета по вопросам правоохранительной деятельности Валерий Карпунцов (Блок Петра Порошенко). "Если не приходит представитель или приходит представитель заниженного уровня при рассмотрении важного законопроекта, например, руководитель департамента, то мы его отклоняем и не рассматриваем. У нас такая договоренность", — рассказывает депутат Фокусу.

Согласно регламенту, повестку дня заседания комитета утверждает его руководитель с учетом предложений депутатов, которые собирает секретариат. "Бывают случаи, когда при формировании предварительной повестки дня секретариат может изменить очередность законопроектов. В частности, по причине того, что автор законопроекта не явился на заседание. Если автор просит рассматривать проект в его присутствии, но не смог прийти, тогда глава комитета ставит на голосование комитета и меняет повестку дня, если он был утвержден голосованием, — делится подробностями с Фокусом депутат Игорь Лапин ("Народный фронт"). — Но скандалов по поводу очередности не бывает".

Однако это лишь формальная сторона прохождения законопроекта. Самое распространенное нарушение в работе комитетов — это избирательный принцип. В силу того, что на рассмотрение депутатов поступает большое количество законопроектов, в первую очередь рассматриваются либо проекты председателя комитета, либо членов комитета. Кроме того, имеются неотложные проекты президента Украины, которые требуют сокращенного срока рассмотрения. Вне очереди проходит процедура рассмотрения парламентским комитетом законопроектов Кабинета министров, равно как и тех, которые продвигаются извне, — это документы, имеющие отношение к евроинтеграции или необходимые для взаимодействия с Международным валютным фондом.

"Если ты не глава фракции или не дружишь с половиной комитета, то очень тяжело добиться того, чтобы твой законопроект рассмотрели хотя бы в первом чтении, — предупреждает Елена Сотник. — Но и вывод комитет может дать, к примеру, с рекомендацией отклонить в первом чтении, но не всегда этот вывод является объективным". По ее словам, наличие юридического обоснования в случае, если законопроект отклоняется комитетом, необязательно — это может быть и политическая позиция членов комитета.

Следует отметить, что рассмотрение законопроекта комитетом, собственно, является основанием для того, чтобы ставить его на голосование парламента. При этом не имеет никакого значения, поддержал его комитет или нет. Однако на практике негативный вывод комитета приводит к тому, что рассмотрение его в сессионном зале чаще всего заканчивается тем, что документ отправляется на доработку, чтобы никогда не вернуться в повестку дня Верховной Рады.

Кроме того, комитет в течение 30 дней обязан дать свою оценку поступившему законопроекту. "Я не знаю ни одного комитета, который бы придерживался этой нормы на 100%. Я бы сказала, что 90% комитетов этого требования не придерживаются", — отмечает Сотник.

"Причиной несоблюдения сроков, отведенных на рассмотрение комитетами законопроектов, является загрузка и приоритетность", — рассказывает первый заместитель председателя парламентского Комитета по вопросам регламента Павел Пинзеник ("Народный фронт"). Кроме того, по словам депутата, иногда задержка связана с работой научно-экспертного управления, которое должно предоставить вывод до начала рассмотрения комитетом законопроекта и предложить свои рекомендации к первому чтению.

Комитет также может рекомендовать Верховной Раде принять законопроект в целом, в первом чтении или в редакции комитета. "Последний вариант бывает редко и не соответствует регламенту, но практикуется, когда законопроект конфликтный или требует доработки, а времени на его перерегистрацию нет", — делится подробностями народный депутат на условии анонимности.

По итогу рассмотрения комитетами законопроекты направляются председателю Верховной Рады для формирования повестки дня. "Секретариат комитета направляет спикеру письмо о том, что комитет подготовил 20 законопроектов, но направляет пять первоочередных", — добавляет собеседник Фокуса.

Повестка дня

Как объясняет Фокусу председатель фракции "Блок Петра Порошенко" Артур Герасимов, повестка дня формируется исходя из предложений комитетов, Кабинета министров, президента и фракций. За 15-20 дней до пленарной недели делается рассылка членам фракции по электронной почте и собираются предложения от народных депутатов. Эти предложения оформляются секретариатом фракции и пересылаются в аппарат Верховной Рады. "Они собирают предложения фракций и формируют предварительную повестку дня", — резюмирует Герасимов.

Кроме того, свои предложения по формированию повестки дня вносят и руководители групп фракции. В БПП, по разным данным, их от шести до восьми, сформированных на базе общих интересов. Заседания руководителей групп проводятся в узком кругу и при отсутствии помощников и сотрудников секретариата, во избежание утечки информации.

"В свое время фракция "Нашей Украины" тоже делилась на группы по алфавиту — политической привязки не было", — вспоминает сотрудник аппарата фракции БПП. Однако на тот момент разделение было обусловлено техническим аспектом. "Это сейчас есть группы в мессенджерах, а тогда нужно было потратить массу времени, чтобы обзвонить всех депутатов", — рассказывает собеседник Фокуса.

Как правило, накануне начала пленарной недели, в четверг, проводится встреча без посторонних глаз в кабинете председателя Верховной Рады, на которой представители фракций анализируют проект повестки дня и вносят дополнительные предложения. "Благодаря работе Парубия (Андрей Парубий, председатель Верховной Рады. — Фокус) удалось так наладить работу, что в четверг мы уже знаем на 90-95%, какой будет неделя. Потому что формируются так называемые тематические дни", — говорит депутат, пожелавший остаться неназванным.

"После совещания глав фракций в четверг за период пятница-суббота-воскресенье появляется еще целый ряд законопроектов — отдельные "хотелки" коалиции или народных депутатов. И в понедельник, когда получаю список законопроектов, включенных в повестку дня, я физически не имею возможности их изучить", — констатирует Сотник.

Заседание согласительного совета, которое проводится в понедельник и транслируется в прямом эфире, является скорее формальностью, но дает возможность официально провести в повестку дня все предложения. Тем не менее в парламенте действует так называемое правило 226 голосов — в повестку дня включаются только те законопроекты, которые гарантированно получат поддержку большинства. Кроме того, в понедельник после заседания согласительного совета фракции проводят свои заседания для обсуждения готовящейся повестки дня. "Тут уже больше идет речь не о позитивной поддержке, но если фракция, например, принимает решение не голосовать за какой-то законопроект, то я всегда ставлю в известность руководство Рады для того, чтобы эти законопроекты не выходили в зал, чтобы мы не тратили время", — рассказывает Фокусу Герасимов.

Результаты заседаний фракций к вечеру понедельника инкорпорируются с финальным вариантом повестки дня. Несогласованные между фракциями законопроекты, как правило, до сессионного зала не доходят.

Следует добавить, что согласование законопроектов и их обсуждение проходят и внутри фракций.

Фракции

Несмотря на то, что окончательное решение о том, голосовать за или против законопроекта принимается в ходе заседания фракции, основная работа ведется чуть раньше — на заседании экспертного совета фракции (ЭС). Секретариат фракции проводит анализ законопроектов, включенных в предварительную повестку дня. В ходе заседания ЭС сотрудники секретариата должны представить полную оценку юридической и экономической составляющей присутствующим депутатам и членам ЭС.

"В экспертный совет (фракции БПП. — Фокус.) входят представители от фракции, которые работают в разных комитетах, у нас 11 членов экспертного совета, чтобы мы могли охватить направления законотворческой деятельности, — рассказывает Фокусу председатель ЭС фракции БПП Михаил Довбенко. — Кроме того, при совете есть эксперты — профессиональные люди, которые имеют опыт, образование и навыки в соответствующих сферах жизнедеятельности страны: сфере безопасности, социальной политики, правоохранительной деятельности и других. Мы, как правило, просим наших экспертов все законопроекты читать и высказывать мнение о плюсах и минусах каждого документа".

ЭС концентрируется в первую очередь на противоречиях между государственными институтами, которые дают заключение по поводу того или иного законопроекта. "Часто бывает так, что Минюст поддерживает законопроект, а Минэкономики — нет, Минфин — против, а Минсоцполитики — за, Кабмин — за, а Минюст — против. Поэтому законопроекты, которые имеют эти расхождения, обязательно рассматриваются экспертным советом", — рассказывает Фокусу Довбенко.

Как правило, на заседании ЭС присутствуют представители правительства, поскольку совет обязан рассмотреть и устранить существующие противоречия, чтобы фракция могла принять решение — поддержать или отклонить законопроект.

На заседании фракции ЭС должен представить свои выводы по тем или иным законопроектам и обсудить, как члены фракции будут голосовать. Если речь идет о кадровых или бюджетных вопросах, то заседание фракции проводится при участии президента и премьера или их представителей.

По итогам заседания фракции в списке законопроектов, внесенных в повестку дня, ставится плюс, минус или знак вопроса. "Последний означает, что фракция определится уже в зале", — рассказывает Фокусу депутат на условии анонимности.

Голосование

Как правило, результаты голосования фракций за тот или иной законопроект предсказуемы, поскольку заранее согласованы на совещании лидеров фракций со спикером. Для всех нестандартных голосований для депутатов создана группа в WhatsApp. "К примеру, в процессе рассмотрения законопроекта в зал внесли с голоса поправку, которую на фракции не обсуждали, тогда в группу бросают "+" или "–", — делится с Фокусом подробностями источник в парламенте.

Как утверждает собеседник, партийная дисциплина стала жестче по сравнению с предыдущими созывами. "Раньше депутаты ходили жирными котами, потому что зарабатывали на голосовании, а сейчас может прийти к депутату человек, назвать нужную фамилию, и ты обязан проголосовать", — сетует парламентарий.

При этом между первым и вторым чтением законопроекта в документ могут быть внесены существенные изменения. Это связано с тем, что именно комитет принимает решение о том, рекомендовать или нет вынести на голосование законопроект, и не всегда фракция согласна с формулировками документа. Тогда автор предлагает внести проект в зал на рассмотрение в первом чтении, а все замечания учесть при подготовке ко второму чтению.

По мнению Сотник, проблема второго чтения в том, что никто не изучает в деталях поступившие правки. Кроме того, часто в переходных положениях содержится много изменений в другие нормативные акты. "Я всегда начинаю читать таблицу ко второму чтению с конца — с переходных положений, поскольку там очень часто появляются изменения нормы, которая вообще никак не касается данного конкретного вопроса", — рассказывает депутат Фокусу.

Еще один технический момент — внесение "нужных" поправок, а также голосование по сокращенной процедуре и многократное голосование за один и тот же законопроект. К примеру, на одном из недавних заседаний парламента спикер пять раз ставил на голосование вопрос о возвращении к рассмотрению законопроекта о Черноморнафтогазе.

Как уже рассказывал Фокус, случались прецеденты, когда посредством внесения правки в законопроект, не имеющий прямого отношения к сельскому хозяйству, агрохолдинги получали преференции.

Подписная кампания

Несмотря на то, что законодательство предусматривает четкие сроки, отведенные на подписание законов, часто эта норма не выполняется. Уже принятый Верховной Радой закон к подписанию готовит профильный комитет. Для этого собирается целый ряд виз соответствующих подразделений аппарата парламента — от корректоров до юристов. Затем председатель профильного комитета или исполняющий его обязанности визирует окончательно закон, который поступает на подпись председателю Верховной Рады.

Согласно регламенту, закон не может быть подписан ранее чем через два дня и не позднее пяти дней. Это связано с тем, что два дня выделяются для внесения при необходимости постановления об отмене решения о принятии закона в целом. Для этого нужно внести соответствующее постановление.

Невыполнение нормы, касающейся сроков подписания законов, Павел Пинзеник объясняет необходимостью внесения технико-юридических правок. "Иногда это настолько широкое понятие, что требует довольно длительной работы над законопроектом после его принятия во втором чтении и в целом, поэтому не исключены задержки", — утверждает депутат.

"На процедуру оформления комитетом закона к подписанию спикером уходит масса времени, но технически можно сделать так, чтобы документ у президента был уже через три минуты", — делится опытом Евгений Костенко. При этом он отмечает, что соответствующая система не предусматривает внесения технико-юридических правок на стадии подписания. "Это вопрос нормопроектировочной техники, документ должен быть проанализирован с самого начала", — убежден Костенко. — В декрете, касающемся трастов, не в том месте поставили запятую, в результате были украдены миллиарды и никто так и не захотел определить, кто эту запятую поставил".

Что касается несоблюдения сроков подписания законов президентом Украины, здесь причин несколько. Первая заключается в тщательном изучении документа. "Особенно это характерно, когда идет вал законов, ведь юридический департамент анализирует не только законопроекты, но и другие акты, например, проверяет документы на награждение, указы, решения СНБО", — делится наблюдениями с Фокусом источник в администрации президента.

К примеру, 5 июля 2018 года были приняты законы о кредитовании и наблюдательных советах в госбанках, а подписаны — в середине ноября. Во время второго чтения депутаты внесли правку, которая не касалась сути законопроекта, — относительно оплаты труда сотрудников Счетной палаты. Тогда президенту понадобилась дополнительно стенограмма, чтобы определить, почему это решение было принято. "Формально он выдержал процедуру — ставить подпись или нет", — рассказывает собеседник Фокуса.

Среди причин задержек называются также давление со стороны международных партнеров и изменение политической конъюнктуры — когда принятие закона по истечении определенного срока не приносит политических дивидендов.

Тем не менее улучшить работу парламента вполне реально за считанные недели, используя современные информационные технологии. "Несколько лет тому назад я успевал вносить поправки к рассмотренным законопроектам, пользуясь специальными программами и процедурами, поскольку, если пользоваться существующим сайтом rada.gov.ua, это займет много времени, но у меня была специальная программа, а у большинства депутатов доступа к таким ресурсам нет", — рассказывает Костенко. По его словам, внедрение подобной программы позволит сэкономить три-четыре часа в день работы аппарата парламента, он приводит в пример подписание двумя европейскими странами международного договора с помощью электронной цифровой подписи.

Напомним: в июле 2017 года Кабинет министров выделил 123 млн грн на развитие электронного документооборота. В частности, речь шла о создании внутреннего правительственного портала для эффективного взаимодействия между центральными органами исполнительной власти и внедрении стандартов электронной цифровой подписи и Mobile ID, а также создании электронного архива в Министерстве юстиции.