Бомба для председателя. Новые правила назначения глав ОГА не соответствуют Конституции

Во время совещания в Одесском морском порту, проходившем в минувшие выходные, Владимир Зеленский, отвечая на вопрос журналистов, когда ожидать указа о назначении нового председателя Одесской облгосадминистрации, ответил: "Не сегодня. Мы решили отложить назначение в связи с вопросами, возникшими по кандидатуре бизнесмена Андрея Андрейчикова. Мы решили не рисковать Одесской областью".

Для того, чтобы не рисковать областью, Зеленский предлагает провести конкурс по отбору кандидатов на должность главы Одесской ОГА.

Напомним что после объявления имен кандидатов на должности председателей областных госдаминистраций, в прессе и социальных сетях стала распространяться информация о связях Андрейчикова с бывшим народным депутатом, лидером партии "Родина" Игорем Марковым, объявленным в розыск за публичные высказывания об изменении границ Украины и поддержку деятельности террористических организаций.

Из слов Зеленского следует, что им принято решение повторить "львовский опыт", если точнее - выбрать председателя ОГА из нескольких кандидатур.

Сетевой отбор

Кандидатуру 35-летнего адвоката и председателя филиала юридической компании Arzinger Маркияна Мальского Зеленский предложил вместе с 43-летним директором Бурштынской ТЭС Денисом Шмыгалем и 38-летним руководителем компании "Эко-Оптима" Максимом Козицким обсудить в социальной сети в Facebook. Президент предложил жителям Львовской области осуществить отбор путем голосования самостоятельно. Пользователи соцсети сделали выбор в пользу Мальского. Как результат, 5 июля Зеленский назначил его председателем Львовской ОГА.

Напомним, 26 июня Кабинет министров во время заседания правительства поддержал назначение 8 из 22 глав областных государственных администраций, предложенных президентом. При этом в Одесской области сложилась особая ситуация. 10 апреля Кабмин поддержал указ президента Петра Порошенко об увольнении Максима Степанова с должности главы Одесской ОГА. С 6 апреля исполнение обязанностей председателя ОГА возлагалось на Сергея Паращенко. Однако 8 апреля Степанов назвал указ Порошенко о его отстранении незаконным.

Процедурные моменты

Спор о том, кто и в каком порядке должен назначать председателей облгосадминистраций, имеет долгую историю. При назначениях регионального уровня, конституционалисты, в первую очередь, ссылаются на статью 118 Основного закона, определяющей порядок и процедуру формирования состава местных государственных администраций, особенностей осуществления исполнительной власти в Киеве и Севастополе. В тексте говорится, что "председатели местных госадминистраций назначаются на должности и увольняются президентом по представлению Кабинета министров".

Фокус обратился за разъяснениями к бывшему министру юстиции (2010-2013 гг.) Александру Лавриновичу, почему назначения в областях могут проходить по разным сценариям, и получил такой ответ: "С 2014 года все главы ОГА были госслужащими, но потом многие из них выразили желание стать "политиками", чтобы решать на местном уровне политические вопросы. К примеру, проводить референдумы о вступлении в НАТО, реорганизации регионального управления, евроинтеграционных аспектах… С тех пор в стране появились политические деятели - главы ОГА. В этом вопросе нет правовой составляющей, если смотреть на конституционные предписания. Мне сложно сказать, по какому конституционному тексту сейчас живет Украина. Но кому-то придется отвечать на этот вопрос".

Лавринович напоминает Фокусу, что главы ОГА назначаются президентом на период его полномочий. В законе "О местных государственных администрациях" уточняется, что полномочия председателей могут быть прекращены президентом в случае принятия отставки; представления Кабмина по основаниям, предусмотренным законодательством о госслужбе; выражения недоверия простым большинством голосов от состава соответствующего совета". Иными словами, кандидатура должна быть утверждена Кабинетом министров. Во втором разделе закона, писывающем формирование местных госадминистраций, четко сказано, что на рассмотрение Кабинета министров президент должен вносить по одной кандидатуре на должность председателя ОГА.

Политические преспективы

"На политических деятелей не распространяется закон о госслужбе. Соответственно, отбор выглядит комедийно – не бывает политических должностей на конкурсной основе. На должности политических деятелей их должна назначать политики, получившие на основании голосов граждан право определять и назначать правительство, министров в политике, у которых должен быть один политический заместитель. Все остальные – госслужащие. Ими как раз и могут быть главы ОГА, проходящие конкурсы на должности государственной службы категории "А", но для этого нужно менять текст Конституции", – делится с Фокусом наблюдениями Лавринович. Он добавляет, что в 2014 году законодательство создавалось, исходя из революционной целесообразности, а сейчас происходит поиск реализации "своего видения без предварительного ознакомления с законодательством".

Эксперт Реанимационного пакета реформ Иван Лукеря, напротив, утверждает, что назначение глав ОГА происходит в рамках действующей Конституции.

"Проблема в том, что не происходило конкурсного отбора на должности. Конкурс внедрен новым законом о государственной службе в 2015 году, но главы ОГА были выведены из-под действия этого закона", – говорит Лукеря Фокусу.

Тем не менее, статья 6 "Категории должностей госслужбы" для должностей глав местных государственных администраций устанавливает категорию "А" - высший корпус госслужбы.

Эксперт по вопросам местного самоуправления и административной реформы Юрий Ганущак говорит Фокусу, что указ, в котором говорится о назначении кандидатур, которые подаются президенту Кабинетом министров, является неконституционным.

"Де-факто правительство не может подать кого-то иного, нежели того, кого изначально предложил президент. При Порошенко председатели ОГА были выведены в статус политических лиц. Кого хочу, того и назначаю… Если президент Зеленский объявляет конкурс, то они попадают в сферу действия закона о госслужбе. Какие критерии будут вынесены в условия конкурса – неизвестно", – недоумевает эксперт, отмечая, что предприниматель с опытом работы в частном бизнесе не всегда сможет справиться с вопросами управления бюджетом области.

"В будущем он префект, не менеджер, а должностное лицо, выполняющее координационные функции. В конкурсе должно отдаваться предпочтение человеку, имеющему опыт работы в публичном секторе. В публичном секторе нет дискреции (право действовать по своему усмотрению. - Фокус)", - высказывает свою позицию Ганущак.

Кроме того, по его мнению, в идеале префект должен быть выходцем из другого региона для того, чтобы объективно оценивать состояние дел и эффективно, без "личного" интереса, выполнять свои должностные обязанности.

"В 2014 году назначались местные олигархи, а сейчас – ставленники местных олигархов. Наше государство стремительно превращается в феодальную страну. Нужно срочно вносить изменения в Конституцию относительно децентрализации власти, вводить статус префекта. Если такие изменения невозможны, то до 2020 года – не выбирать райсоветы. Их полномочия и так передаются в территориальные органы на районном уровне. Сейчас областная и районная госадминистрации – слабые органы самоуправления и государственной власти, ее на местах просто нет. При распределении полномочий сильными становятся и первые и вторые. На изменения у нас есть люфт сроком в год. Иначе перспективы государственности – туманны", – предупреждает Фокус Ганущак.

Председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко называет конкурсы и прочие новые методы отбора на должности председателей ОГА "неконституционными". Он напоминает Фокусу, что в соответствии с нормами Основного закона Кабинет министров должен подбирать кандидатуры и подавать президенту для назначения.

"Если не знаешь, как поступать, поступай по закону. Правительство должно было бы проводить конкурс. Кандидатуры, поданные президентом Кабмину – это фейковая процедура. Но, к сожалению, в правительстве пошли на этот шаг, пусть и без особого одобрения. Мол, зачем препятствовать. Поэтому по многим фамилиям и происходили острые дискуссии", - заключает Колиушко.