Не нашаманили. Почему в госбюджете образовалась многомиллиардная дыра

Почти 10 млрд грн недополучил государственный бюджет Украины в I полугодии 2018 года, тогда как год назад ситуация в госфинансах не могла не радовать — центральный бюджет за 6 месяцев выполнили с профицитом 29 млрд грн. Дмитрий Боярчук, исполнительный директор "CASE Украина", разительный контраст в показателях объясняет тем, что в апреле 2017 года в бюджет поступили 29,7 млрд грн, конфискованные у экс-президента Януковича и его окружения, и 13,3 млрд грн прибыли Нафтогаза. Выполнению бюджета в прошлом году способствовала более агрессивная инфляция.

Как отмечает Елена Белан, главный экономист инвестиционной компании Dragon Capital, в исторической перспективе размер дефицита в первом полугодии 2018-го не выглядит чем-то удивительным. В подтверждение своих слов собеседница Фокуса напоминает, что в аналогичный период 2016 года дефицит государственного бюджета составил 35 млрд грн, а в 2014 году — 23 млрд грн. В таком контексте нетипичным скорее выглядит прошлогодний профицит.

Осваивая на радостях накопленные в бюджете излишки в последние дни 2017 года, власть во многом поспособствовала зимнему проседанию курса гривны. Нацвалюта тогда зашаталась не только под давлением сезонных факторов, но и за счет большого объема денег, одномоментно поступивших на рынок. Затем в весенне-летний период гривна заметно укрепилась и, как ни парадоксально, именно это сыграло с госфинансами злую шутку. "Доходы от налогообложения импорта, а это ключевой источник наполнения бюджета, оказались ниже запланированных, — отмечает Роман Шпек, председатель Совета НАБУ. — Этого стоило ожидать, так как смету сверстали по курсу 29,3 UAH/USD, тогда как гривна на самом деле плавала в акватории 26–27 UAH/USD".

То, что курс в I полугодии был ниже ожидаемого, не единственная причина отставания от плана по доходам. В числе прочих факторов Виктор Шулик, директор департамента рыночных исследований рейтингового агентства IBI-Rating, называет рост трудовой миграции на фоне дисбалансов во внешней торговле и рассрочку Нафтогазу по перечислению дивидендов в бюджет. То есть с благословения Кабмина 17,7 млрд грн от Нафтогаза будут перечислять в бюджет несколькими траншами. Причем основной объем выплат отсрочен на ноябрь-декабрь 2018 года.

"Отставание некоторых статей доходов от плановых показателей частично обусловлено недостаточно эффективным планированием — слишком оптимистичными прогнозами", — считает Ирина Пионтковская, старший экономист Центра экономической стратегии (ЦЭС). Она отмечает, что по итогам первого полугодия больше всего отстают от плана акцизные сборы (выполнение менее 80%), что свидетельствует о несоответствии планов реальным показателям производства подакцизных товаров и спроса на них.

"Недовыполнение госбюджета говорит об охлаждении экономической активности в I квартале, — продолжает Александр Вальчишен, руководитель аналитического подразделения ICU. — Например, импорт товаров и услуг сократился на 12,5% по сравнению с последним кварталом прошлого года, конечные потребительские расходы домохозяйств — на 0,9%, а потребрасходы сектора госуправления — на 1%". Впрочем, по расчетам ICU, выполнение госбюджета во II квартале улучшилось и составило 98%, тогда как в I квартале этот показатель равнялся 95%. Косвенно это может свидетельствовать об оживлении экономики.

Раздача слонов

Рост дефицита госбюджета в 2018 году объясняется не только отставанием сбора доходов от плановых показателей, но и заложенными в госбюджет раздутыми расходами. Как отмечает аналитик инвесткомпании Concord Capital Евгения Ахтырко, запланированные доходы госбюджета-2018 выросли на 11% по сравнению с показателем 2017 года, а расходы — на 25%.

В предвыборный год такая ситуация вполне предсказуема. Ведь у власти возникает соблазн и электорат задобрить, и "хотелки" возможных соратников по избирательной кампании удовлетворить. Поэтому неудивительно, что в госбюджете на 2018 год наиболее существенно выросли капитальные расходы и объем трансфертов, выделяемых на социальное обеспечение.

Как отмечает Виктор Шулик, по сравнению с первым полугодием 2017 года вышеназванные статьи расходов увеличились на 8,8 млрд грн и 29,8 млрд грн соответственно, что в первую очередь связано с улучшением социальных стандартов. По его оценкам, только пересмотр уровня оплаты труда в бюджетном секторе и удорожание товаров и услуг привели к росту соответствующих статей расходов суммарно на 32 млрд грн. В этом контексте опрошенные Фокусом эксперты напоминают и о росте зарплат учителей, и о так называемом осовременивании пенсий, и о повышении пенсий военным.

Бедное казначейство

Впрочем, основной проблемой бюджета эксперты считают не столько дефицит, сколько проблемы с финансированием. Его источниками могут быть внутренние или внешние заимствования, поступления от продажи госсобственности и, наконец, денежная эмиссия. К последней мере прибегать крайне нежелательно из-за риска раскручивания инфляции и девальвации нацвалюты.

В украинском госбюджете несколько лет подряд в качестве одного из основных источников финансирования указываются многомиллиардные поступления от приватизации госсобственности. Однако большая приватизация, на которую рассчитывают разработчики госбюджета, из года в год срывается, и нереальные суммы перекочевывают из документа в документ. Так, в госбюджете на 2018 год запланированные поступления от приватизации составляют 21,3 млрд грн, тогда как за первое полугодие госимущества распродали только на 49,9 млн грн.

Похоже, что и к концу года прорыва на приватизационном фронте не произойдет. "Проблема в том, что иностранцы скрупулезно оценивают страновые риски и, учитывая нарушение ряда соглашений и контрактов после 2014 года, скорее всего, не захотят рисковать крупными суммами", — отмечает Виктор Шулик. Собеседник Фокуса также сомневается, что кто-то из оте­чественных инвесторов готов платить рыночную цену за крупные активы, такие как Турбоатом и т. п.

Недовыполнение плана по приватизации могли бы покрыть дополнительные заимствования. Но и на этом направлении не все гладко. "Основная проблема бюджета — недостаток финансирования, как внутреннего, так и внешнего, — говорит Елена Белан. — Размещения гривневых ОВГЗ в этом году едва покрывали выплаты, приватизационных поступлений не было. Внешние займы заблокированы из-за задержки выполнения обязательств Украины перед МВФ".

Как отмечает Роман Шпек, напряженная ситуация с доходами вместе со слабым финансированием бюджетного дефицита привела к сокращению ликвидности государственной казны: если год назад на едином казначейском счете находилось 44 млрд грн, то в конце июля 2018-го — только около 2 млрд грн. Это минимальный показатель за 4,5 года, с революционного января 2014-го.

В сложившейся ситуации возрастает риск сбоев в финансировании расходных статей госбюджета, задержек соцвыплат, зарплат бюджетникам и т. п. В числе подобных тревожных сигналов Евгения Ахтырко называет неожиданную задержку с выплатами пенсий во второй половине июля 2018-го и последующий незапланированный аукцион Минфина по первичному размещению ОВГЗ.

Неудобная ситуация

Положение госфинансов вряд ли катастрофическое. "Я оптимистично оцениваю ситуацию: она выглядит не так гламурно, как в прошлом году, когда в бюджете были огромные остатки, но доходы нормально растут, — говорит Дмитрий Боярчук из "CASE Украина". — Однако есть дыра в Пенсионном фонде примерно в 10 млрд грн и будет проблема по наполнению от ЕСВ, где план был явно завышен, по всей видимости, в расчете на увеличение минималки". Речь идет о минимальной зарплате, которую с дальним прицелом на выборы планомерно повышают с января 2017 года. Тогда минималку удвоили до 3,2 тыс. грн, а с января 2018-го подняли до 3,7 тыс. грн. При этом первые лица государства периодически озвучивали щедрые обещания повысить минимальную зарплату до 4,2 тыс. грн к концу 2018 года.

"Сложившаяся ситуация означает, что управление госрасходами должно стать более осторожным, — продолжает Евгения Ахтырко из Concord Capital. — В то же время уменьшать аппетиты к расходованию госсредств сложно, поскольку приближаются президентские и парламентские выборы 2019 года". То есть для удержания ситуации в госфинансах под контролем власти придется отложить повышение соцстандартов. Но готовы ли чиновники лишиться такого козыря в ходе избирательной кампании — вопрос открытый.

"Частично ситуацию в госфинансах может исправить ослабление гривны и ускорение инфляции во второй половине года", — прогнозирует Ирина Пионтковская из ЦЭС. Процесс девальвации уже стартовал — во второй половине июля курс просел почти на 1 грн и превысил рубеж 27 UAH/USD. Как уже говорилось, в первом полугодии госбюджет недовыполнил план по акцизам и импортным пошлинам как раз из-за весенне-летнего укрепления гривны сверх прогнозируемого уровня. Именно эту ситуацию поможет исправить начавшаяся контролируемая девальвация. Однако падение курса гривны и рост цен на фоне замораживания соцстандартов не добавляют популярности власти.

Еще один болезненный момент — сотрудничество с МВФ. "Финансирование бюджетного дефицита и рефинансирование госдолга — все еще щекотливые вызовы, — продолжает Роман Шпек. — Для улучшения ликвидности государственных финансов крайне важно продвинуться вперед в деле разгосударствления и сотрудничества с Международным валютным фондом, что улучшит привлекательность украинского долга и откроет дорогу для новых заимствований". Напомним, сотрудничество с МВФ стоит на паузе с весны 2017 года из-за невыполнения украинской стороной требований фонда. В их числе создание дееспособного антикоррупционного суда и приведение цен на газ к рыночному уровню.

"В случае получения транша МВФ в ближайшие месяцы ситуацию (в госфинансах. — Фокус) удастся удержать под контролем, но для этого договариваться нужно уже сейчас, так как бюрократические процедуры займут 4–6 недель", — продолжает Елена Белан из Dragon Capital. При реализации этого сценария в Dragon Capital ожидают по итогам 2018 года бюджетный дефицит в рамках запланированных 2,5% ВВП, но, если Украина выпадет из программы МВФ, правительству придется резко сокращать расходы и, возможно, объявлять дефолт по долгам.

"Пока рано говорить о конкретных тенденциях, но, если доходов не будет хватать, придется либо искать дополнительное финансирование, либо урезать расходы бюджета на капитальные инвестиции и социальную часть путем ревизии субсидий и социальной помощи", — продолжает Виктор Шулик из IBI-Rating. При этом эксперт отмечает, что в преддверии выборов власть очень неохотно идет на принятие непопулярных решений и поэтому пока непонятно, где будут искать выход.

Шансы "пропетлять" до выборов без транша МВФ и при этом не завалить ситуацию в экономике становятся все менее реалистичными, а ценой договоренностей с фондом может стать сложное решение, увеличивающее цены на газ для населения. При этом ресурсы для повышения соцстандартов отсутствуют, равно как и возможности для удержания курса гривны.

Выгоду из сложившейся ситуации извлекут популисты всех мастей, из-за чего итог грядущих выборов становится непрогнозируемым. Если же власть, следуя инстинкту самосохранения, встанет на рельсы популизма, Украина заплатит накоплением перекосов в госфинансах и экономике, что отсрочит выход страны из кризиса еще на несколько лет.