Цейтнот децентрализации. Что не так с административной реформой

Процесс децентрализации — на финишной прямой. Правительство утвердило центры территорий всех громад, определило новые районы, передало проект постановления в парламент. И тут, как говорится, все началось! Дискуссии, заявления, замечания: нужны ли новые районы, в каких границах, сколько их может быть, какие функции получат райсоветы, что делать с городами областного значения. Завершение первого этапа реформы оказалось под угрозой. Наступил цейтнот: 25 октября 2020 года должны состояться местные выборы, но административно-территориальные единицы, для которых будут избираться представительские органы, все еще не сформированы.

Реформа началась в 2005-м. Тогда в Украине инициировали изменения системы местного самоуправления. Правда, первый проект Концепции не дошел до Кабмина. Дошел второй, в 2009-м, но реализован не был. За это время мы изучили зарубежный опыт — европейский и даже африканский, — моделировали ситуации. Наработки пригодились после Революции достоинства. В планах было построить трехуровневую систему: громада, район и область, все громады включить в состав районов, а все районы — в состав областей, кроме Киева и Севастополя, у которых специальный конституционный статус. И провести выборы в советы громад, районные и облсоветы.

Система разделения полномочий должна работать снизу вверх: все, что можно решить на местном уровне с точки зрения близости управления и эффективности, надо оставлять там, что экономически невыгодно — передавать на промежуточный, районный, а далее — на областной уровень.

Пример — образование. Первый уровень: дошкольное. Никто же не будет спорить, что в каждом населенном пункте, где есть дети, должны быть детсады. Детям важно быть ближе к родителям и дому. Второй уровень: школы. Близость уже не так важна, существенно качество образования, а детей можно подвозить автобусами. А что делать с одаренными детьми, которые проявляют способности в рисовании или спорте? На 700–1000 школьников таких несколько десятков. Где им учиться? На уровне района, ведь у большинства громад нет возможности содержать специализированные школы. Далее — профессиональное образование. На практике 70–80% выпускников колледжей устраиваются на работу в пределах своего региона. И регионы определяют, каких специалистов им не хватает. Следовательно, это также компетенция района. И только высшее образование — дело национального уровня.

Подобный анализ можно провести в других сферах, в которых у органов местного самоуправления есть полномочия. А это означает, что громадам, районам и областям нужны свои советы и свои бюджеты.

Без промежуточного уровня никак нельзя. Посмотрите на Испанию: децентрализация после Франко там остановилась на уровне провинций/регионов, именно они определяют полномочия муниципалитетов. Страна хуже всех прошла кризис 2008–2009 годов, потому что регионы, превратившиеся в квазигосударства, боялись потерять свои полномочия. Испанию трусит региональный сепаратизм. Мы видим это и думаем, что в Украине будет по-другому. Ан нет. Украинские регионы политически отличаются друг от друга значительно больше, чем испанские.

Прошлой осенью был реальный шанс завершить первый этап реформы. У власти наблюдался турборежим, а в Раде — монолитное большинство. Но вместо того чтобы принимать необходимые решения, которые давно готовы, начались колебания: досрочные выборы, изменения в Конституцию, вмешательство в перспективные планы. Время потеряно. А теперь и предвыборная кампания на носу. Власть пиарится на незавершенной реформе, хочет сделать хорошую мину при плохой игре, в то время как надо вспомнить о начальной Концепции и следовать ей, не разрушая доверие к реформе. Мы либо действуем по плану, либо порождаем хаос.