Побег из центра. Начал ли Киев делиться финансовыми ресурсами с регионами

Дискуссия о необходимости децентрализации власти в Украине разгорелась еще в 2014 году — сразу после аннексии Крыма и первых военных столкновений в Донбассе. С тех пор прошло два года, но вопрос о том, делится ли Киев финансовым ресурсом с регионами, все еще остается предметом политической спекуляции.

Те, кто говорят, что власть полностью узурпирована Киевом, лукавят. Так было, но до 2001 года, еще при президенте Леониде Кучме. Тогда регионы зависели от Киева на 100%.

Местная власть несла большие расходы по образованию, медицине, но не имела доходов и закрывала весь бюджетный разрыв трансфертами из центра. Власть использовала этот инструмент, щедро раздавая субвенции лояльным регионам и наказывая скудным финансированием нелояльные. Но еще в 2001 году парламент принял радикальные изменения в Бюджетный кодекс, сломав ручную систему финансирования местных бюджетов. Половину ресурса для регионов стали распределять по математической формуле.

Тем не менее именно политические спекуляции на тему "кто кого кормит" в 2014 году стали одним из драйверов разворачивания антимайданных сил, а впоследствии и сепаратистских военных формирований в Донбассе. Пропагандисты демонизировали роль Киева. Но нельзя отрицать и того, что в обществе созрел запрос на дальнейшую модернизацию системы межбюджетных отношений. Главным ее недостатком вплоть до 2015 года оставалось отсутствие реальных местных налогов, которые мог бы устанавливать и оставлять у себя регион.

Второй этап реформы межбюджетных отношений в 2015 году отчасти решил эту проблему. У регионов появилось два хороших фискальных инструмента: акциз с розничных продаж с регулируемой ставкой от 2% до 5%, а также налог на недвижимость со ставкой до 2% от минимальной зарплаты за каждый квадратный метр. Сегодня совокупно они дают около 7% поступлений местных бюджетов (а с учетом платы за землю, право регулировать ставку которой передали местной власти, почти 20%). Это немного в сравнении с развитыми странами, где один лишь налог на недвижимость наполняет 30–40% казны региона. Но это 7% в сравнении с нулем, который был еще пару лет назад. Показатель мог бы быть и убедительнее, если бы парламент нашел политическую волю расширить базу налогообложения недвижимости. К сожалению, в 2016 году этого сделать не удалось: квартиры до 60 кв. м и дома до 120 кв. м облагаться налогом не будут, как и ранее. Смелости у депутатов хватило лишь на повышение верхнего порога ставки налога с 2% до 3% от минимальной зарплаты.

Но местные налоги зачастую не решают проблем бюджетных разрывов в регионах даже развитых стран. Часть их бюджетов формируется за счет трансфертов из центра. Тех самых трансфертов, которые в Украине ошибочно считают абсолютным злом. Местная власть действительно является более эффективной в предоставлении услуг, но основные налоги — НДС, на прибыль предприятий и др. — легче и правильнее собирать на национальном уровне. И как раз в распределении общенацио­нальных налогов был сделан второй важнейший шаг — изменена иждивенческая философия бюджетного выравнивания. До 2015 года правительство закрывало бюджетный разрыв на местах на 100%. Любой мэр, который бы увеличил сбор налогов в своей общине, ничего бы не вы­играл. Весь излишек ушел бы в Киев, а затем — на покрытие бюджетного разрыва менее эффективного региона. По этой же причине у депрессивных регионов не было стимула оптимизировать расходы, ведь любой дефицит компенсировался из центра.

Неэффективность такой системы межбюджетных отношений лучше всего видна в медицине. По уровню смертности Украина сегодня занимает первое место в мире. При этом по количеству больничных коек и врачей на душу населения находится также среди мировых лидеров. Расходы на медицину с 1995 года выросли в реальном долларовом эквиваленте в 6 раз, но разве кто-то ощутил это? Реформа 2015 года ликвидировала систему 100-процентного выравнивания при распределении общенациональных налогов. Сегодня доходная способность региона сравнивается с аналогичным средним показателем по Украине, а не его расходной потребностью. Для тех, кто работает ниже среднего показателя, разрыв закрывается лишь на 80% и заставляет работать больше. А у эффективных регионов в распоряжении остается 50% излишка, что стимулирует наращивать доходы.

В результате в прошлом году фискальный ресурс местных властей вырос. Даже по пессимистическим оценкам, на 5–15%. В городах с высокой бизнес-активностью он даже удвоился. Не все мэры поняли, что делать с этими деньгами. Многие по старой привычке латают школы и дороги, вместо того чтобы заняться долгоиграющими инфраструктурными проектами. Но оправдывать собственную неэффективность, пеняя на Киев, у регионов уже не получится. Нужно выходить к своим жителям и говорить очень непопулярную вещь: вы должны заплатить налоги, но мы отчитаемся за каждую потраченную копейку.