Право на глупость. Почему местные руководители не знают, куда потратить выросшие бюджеты

Реформа децентрализации власти буквально озолотила местные бюджеты. Если в 2016 году их суммарный объем составлял 68 млрд грн, то в 2017-м — уже 192 млрд грн, в 2018-м громады получили 234 млрд грн. Это средства от двух десятков налогов, которые с 2015 года остаются в населенных пунктах, добровольно сформировавших вместе с соседями новые административные единицы: объединенные территориальные громады (ОТГ).

В 2015-м в Украине насчитывалось свыше 300 ОТГ, в нынешнем году их количество приблизилось к 900-м. Государство передало громадам не только деньги, но и обязанности, касающиеся содержания школ, медучреждений, домов культуры, детских садов и прочей местной инфраструктуры. А главное — к ним перешла обязанность развивать депрессивные населенные пункты. Тут-то и выяснилось, что многим руководителям объединенных громад, умеющим разве что делать ремонты на выделенные средства, эта задача не по силам.

Право на глупость

Даже противники реформы вынуждены согласиться с тем, что благодаря ей качество оказываемых населению услуг резко возросло, особенно в селах. В некоторых случаях можно даже говорить о прорывах. Например, в прошлом году в селе Нетребивка Томашпольской ОТГ Винницкой области впервые за всю его историю проложили километр асфальтированной дороги. А в селе Новосергеевка Баштанской ОТГ Николаевской области так же впервые появилась сеть уличного освещения.

"В нынешнем году доли местных бюджетов в сводном бюджете наконец превысили показатель, о котором мы в свое время мечтали: вот бы жить в стране, где часть местных бюджетов с учетом субвенций и субсидий превышает бюджет государства! — сказал президент Петр Порошенко, выступая на Форуме местного самоуправления в конце минувшего года. — Друзья, это произошло! В 2018 году доля местных бюджетов уже составляет в сводном бюджете 52%!" Правда, насколько эффективно расходуются средства местных советов, глава государства не уточнил.

Местная власть, как правило, состоит из вчерашних сельских или поселковых голов, привыкших оценивать качество своей работы по объему выпрошенных в районе средств. Эти люди никогда не слышали о стратегическом менеджменте, о развивающем маркетинге, об инвестициях в будущее. В результате деньги объединенных громад идут на ремонты "всего, что можно отремонтировать" или на "красоту", под которой головы ОТГ нередко понимают обилие свежей побелки и новенькой тротуарной плитки.

Воду на мельницу "пожирателей средств" льют многочисленные донорские структуры, часто готовые отремонтировать школу просто потому, что это школа. Анатолий Ткачук, директор по науке и развитию Института гражданского общества и один из идеологов реформы децентрализации, описал в своем Facebook такой случай. Однажды к нему обратились за советом представители объединенной громады. Их интересовало, что делать с только что отремонтированной школой, в которой некому учиться. Отремонтировали ее за средства, которые Украина получила по Киотскому протоколу. При выделении денег забыли спросить, сколько детей будет учиться в этой школе через год, два, пять лет.

— Я предложил устроить в той школе Центр реабилитации воинов АТО или дом престарелых, — рассказал Фокусу Анатолий Ткачук. — В Украине мало таких заведений, поэтому они очень востребованы. Но важно не это, а то, что такого вопроса вообще не должно было возникнуть. Ведь громадам нужно продвигать только те проекты, в которых они остро нуждаются, а не хватать все, что дают. Еще один пример вопиющей бесхозяйственности — приобретение одной громадой гигантского асфальто­укладчика шириной 8 м, способного строить автобаны. На него ушла вся государственная инфраструктурная субвенция, предназначенная для развития ОТГ: 9 млн грн. При этом денег на строительство автобанов у громады нет и не может быть по определению. Что делать с такими "хозяевами"? Реформа децентрализации власти предусматривает, в числе прочего, право местной власти на глупость. Если люди выбрали неграмотных руководителя и депутатов, которые к тому же не хотят учиться, нужно ждать следующих выборов.

Пожиратели средств

По мнению Анатолия Ткачука, "ремонтная лихорадка", охватившая глав объединенных громад, закономерна: украинская периферия не знала обновления со времен Союза. Но восстановление всей советской инфраструктуры, а именно в этом лидеры местного самоуправления часто видят рецепт всеобщего благополучия, — явный перебор.

К примеру, при СССР почти в каждом селе был клуб. В основном он использовался как кинотеатр, в котором крутили пропагандистские документальные фильмы и одобренные компартией художественные картины. Но даже в те времена, когда об экономии газа никто не думал, в большинстве таких клубов не было системы газового отопления. Теперь десятки огромных построек, которые не используются в холодное время года, громадам чаще всего ни к чему. Сносить же их никто не решается, в лучшем случае пытаются переформатировать. Так сделали, к примеру, в Дунаевецкой объединенной громаде Хмельницкой области.

— Мы капитально отремонтировали семь сельских домов культуры, провели перепланировки, смонтировав системы отопления, собрав под крышей каждого из таких зданий все сельские учреждения: фельдшерско-акушерский пункт, старостат, комнату полицейского, почту, — рассказывает глава громады Велина Заяц. — Таким образом дома культуры превращаются у нас в дома громады.

Но этому примеру следуют единицы, так что огромные ДК с высокими потолками и просторными невостребованными вестибюлями возрождаются из пепла, поглощая миллион за миллионом. Головы громад рапортуют об этом своим избирателям, а те вздыхают с облегчением: "Ну вот, теперь у нас все как раньше!"

В некоторых громадах понимают, что важен не только ремонт, но и развитие инфраструктуры

Один из самых главных пожирателей местных средств — ямочный ремонт дорог. Стоит он недешево, но весной латки часто сходят вместе со снегом, не прослужив и года. Зная об этом, глава Ассоциации громад, руководитель Новоукраинской ОТГ Кировоградской области Александр Коренной сразу после выборов предложил своим депутатам установить твердое правило: или громада капитально ремонтирует хотя бы 300 м дорожного полотна, или ничего с дорогами не делает.

Таких продвинутых громад немного, так что щебень с песком сыплются в ямы сотнями тысяч тонн. В прошлом году один только Укравтодор отчитался о ремонте 4,7 млн кв. м выбоин на дорогах госзначения, хотя глава ведомства Славомир Новак заявлял о том, что до 2023 года компания хочет перейти на европейскую практику, исключающую ямочный ремонт.

Иногда примером неэффективного использования средств становятся Центры оказания административных услуг, построенные в небольших громадах без особой надобности, скорее в угоду моде.

— Бывает так, что строительство этих центров обходится в 10–20 млн грн, при этом обслуживают они лишь 2–3 тыс. жителей, — рассказывает Александр Коренной. — Между тем для предоставления качественной услуги в сельской ОТГ достаточно обычного помещения с хорошим ремонтом и обученного персонала. Еще одна "черная дыра" для местного бюджета — раздутые штаты. К примеру, в аппарате управления моей громады, в которой живут 20 тыс. человек, работает лишь 56 сотрудников. Но мне известны случаи, когда громады с населением вдвое и даже втрое меньше формируют управленческий аппарат со 100 и более сотрудниками. В таких громадах у головы может быть по четыре заместителя. Есть и случаи, когда сотрудникам аппарата платят по 300% премий. Для бюджета маленькой громады это недопустимая роскошь, ставящая под вопрос ее развитие.

Приму инвестиции. Дорого

Все эти расходы едва ли можно назвать инвестициями, способными спасти умирающие села. Для этого нужно создавать рабочие места, чего головы громад, как правило, делать не умеют. Вместо конкретных планов развития территорий лидеры местных советов часто носятся с фантазиями о приходе инвесторов, которые вдруг ни с того ни с сего должны начать строить у них заводы и фабрики. Наиболее продвинутые головы громад предлагают земельные участки для ведения бизнеса, отправив соответствующие документы в областные администрации. О том, чтобы выходить на потенциальных инвесторов самим, участвовать в выставках или хотя бы переводить инвестиционные предложения на английский часто и речи нет.

При этом в каждой громаде всегда есть несколько бизнес-идей: от создания зон отдыха до обустройства "кремниевых долин". Но эти идеи далеки от реальности. Один из самых ярких примеров — проект огромного туристического комплекса "Качановка. Козаче коло", разработанный Парафиевской ОТГ Черниговской области. Этот комплекс стоимостью 57 млн грн должен включать гостиницы и другую туристическую инфраструктуру. Однако руководство громады не может сказать, сколько туристов здесь принимают сейчас и сколько смогут принимать после постройки комплекса. Не знает также, за сколько времени окупится проект.

Еще одним мертворожденным детищем часто становятся многочисленные стратегии развития. Многие из них сложны и запутаны, включают в себя "весь мир", так что если голова ОТГ решит поменять лампочку в своем кабинете, это также будет соответствовать стратегии. Объединяет их одно: они, как правило, оправдывают лишь бесконечные ремонты. Развития там нет.

Некоторые громады предпринимают действия, не требующие особенных усилий, но приносящие минимум пользы. К примеру, в прошлом году Омельницкая, Пришибская, Недогаркивская, Песчанская ОТГ и Белецковский сельский совет Полтавской области создали туристический кластер.

— Мы заключили меморандум о сотрудничестве с Полтавским университетом экономики и торговли, — рассказывает Александр Красницкий, глава Песчанской объединенной громады. — Наши пять громад выделили совокупно около 50 тыс. грн этому университету на разработку своеобразного указателя, то есть на схемы маршрутов, на советы по рекламной стратегии, на необходимую документацию. Потом мы выделили еще 250 тыс. грн на экологическое обоснование и различные сборы. А когда у нас будет вся необходимая документация, мы начнем непосредственное развитие туристической темы.

Словосочетания "рекламная кампания" и "маркетинговая программа" при этом, как правило, не используются.

Откаты, "бонусы" и коррупция

Вместе с деньгами на местный уровень перешел их верный спутник — коррупция, хотя эксперты утверждают, что на местном уровне воровать гораздо труднее, чем на государственном.

— Перенос закупок на местный уровень сам по себе уменьшает коррупцию, — убежден Анатолий Ткачук. — Подтверждение тому — количество ремонтов, проведенных местными советами за гораздо меньшие средства, чем в те времена, когда деньги распределяли из центра. Ведь на местах общественный контроль и работа системы ProZorro гораздо более эффективны.

— Меня всегда коробит, когда говорят о коррупции в местном самоуправлении, — говорит Иван Рубский, глава Баштанской ОТГ. — На местах, во-первых, воровать нечего, а во-вторых, все очень легко проверить. Надо быть идиотом, чтобы воровать из местного бюджета!

234 млрд грн получили объединенные громады в 2018 году

— Коррупция на местном уровне — дело очень рискованное, — соглашается с ним Александр Коренной. — Ведь городской или поселковый голова всегда на виду, в отличие, к примеру, от правительственных чиновников, часто непубличных и поэтому безвестных. Если, к примеру, голова громады, не имеющий семейного бизнеса, купит себе новый дорогой автомобиль, вся громада узнает об этом уже через час и при первой же возможности начнет задавать ему вопросы. Кроме избирателей, местную власть активно контролируют разнообразные проверяющие органы: отделения полиции по борьбе с экономическими преступлениями, СБУ, прокуратура, Государственная фискальная служба, Госслужба контроля и аудита.

Тем не менее местная власть ворует, пусть даже по мелочам. В феврале 2018 года в центре города Самбор Львовской области главу Дублянской объединенной громады Романа Когута задержали во время получения 10 тыс. грн взятки. "Всего чиновник требовал от частного предпринимателя 15 тыс. грн за содействие в перечислении средств согласно актам выполненных работ и за гарантию заключения новых договоров на ремонтные работы", — рассказали правоохранители.

Подобных сообщений в СМИ хватает. "На Донетчине глава громады требовал за беспрепятственное заключение договора на поставку энергосберегающего освещения более 130 тыс. грн". "На Луганщине глава ОТГ вымогал 55 тыс. грн за проведение земляных работ и демонтаж металлической трубы". "Мэр Ирпеня стал фигурантом нового земельного скандала".

Эти случаи — лишь верхушка айсберга, потому что выплата "бонусов" и откатов, как правило, происходит полюбовно. Избиратели могут заметить разве что некоторое несоответствие между целями и средствами. К примеру, в Тлумацкой объединенной громаде Ивано-Франковской области развивать туризм решили весьма своеобразно.

— Мы выиграли областной проект, закупили 20 палаток, 20 спальных мешков, 20 рюкзаков и 20 велосипедов, — рассказывает глава громады Роман Круховский. — На это из бюджета громады пошло 100 тыс. грн, а область добавила 200 тыс. грн. Это имущество перешло в ведение отдела культуры и туризма, который сейчас сдает его в аренду. Через некоторое время инвестиции должны окупиться, но когда именно, сказать не могу, это коммерческая тайна.

Тайну эту раскрыть просто: при любых раскладах 300 тыс. грн, потраченные на палатки и велосипеды, не вернутся никогда, ведь при интенсивном использовании срок службы туристического снаряжения ограничен.

Учись, голова!

— Эффективной защитой от глупости и самоуправства местной власти должна стать стратегия развития громады, — убежден Александр Коренной. — Написанная не кабинетными экспертами, а созданная с привлечением как можно большего числа жителей. Именно они должны решить, что им важнее: закладка всех населенных пунктов громады тротуарной плиткой или, скажем, капитальный ремонт здания местной больницы. Когда люди сами расставят приоритеты, они не допустят, к примеру, выделения средств на ремонт фельдшерско-акушерского пункта, в котором некому работать, а добьются сначала покупки квартиры для семейного врача.

Чтобы не допускать неоправданного повышения зарплат лидерам местного самоуправления, глава Ассоциации громад предлагает увеличить им оклады, но ограничить возможность премирования. Еще один вариант: четко обозначить объем средств, выделяемых на содержание управленческого аппарата громады. По мнению Коренного, этот аппарат не должен "съедать" больше определенной доли годового бюджета. В этом случае чтобы увеличить себе зарплаты, чиновники будут вынуждены увеличивать и бюджет громады, что пойдет на пользу всем ее жителям.

— Ленин когда-то говорил, что даже кухарка может управлять государством, — добавляет Иван Рубский. — По-моему, это ерунда. Тем не менее кухарку могут избрать и депутатом, и главой громады. Чтобы не допустить этого, необходимо установить определенные квалификационные требования к руководителям местного самоуправления. К примеру, обязательное наличие диплома о высшем образовании. Каким бы ни было качество образования, благодаря ему человек получает минимальные навыки логического мышления и расширяет кругозор.

Народный депутат Украины Александр Дехтярчук, автор многих законопроектов, связанных с реформой децентрализации, убежден: специфика реформы децентрализации в том, что она сильно зависит от личностей руководителей громад и их подготовки. Как раз на специальной подготовке и нужно сконцентрироваться. Для этого необходимо реформировать Академию гос­управления при президенте, сделав обучение в ней более практичным. Среди самых неотложных "децентрализационных" законопроектов Дехтярчук выделяет тот, что выстраивает систему контроля решений органов местного самоуправления.

— Я год бился, чтобы отменить решение головы ОТГ о закрытии гимназии, в которой учились 340 детей, — рассказывает народный депутат. — С большим трудом удалось доказать, что это решение было принято по личным мотивам, с громадой его никто не согласовывал. Этот случай показывает, что контроль действий местной власти остро необходим.

Несмотря на все эти проблемы, специалисты в сфере децентрализации убеждены, что перегибы временны и допустимы на начальном этапе. Что через несколько лет, когда все, что можно отремонтировать, отремонтируют, громады начнут расходовать средства более прагматично, направляя их на развитие и создание рабочих мест. Головы громад к тому времени восполнят недостаток образования, а избиратели научатся отличать популистов от по-настоящему перспективных руководителей.