Посмотрите на Россию и сделайте по-другому, — экономист Жан-Поль Фаге

Длинное, словно пожарный шланг, слово "децентрализация" стало привычным для украинцев, хотя до сих пор вызывает ожесточенные споры. Если оптимисты видят в этом шаг навстречу демократии, то пессимисты напоминают о коррупции на уровне региональной власти и о возможном росте сепаратизма, к которому может привести децентрализация.

КТО ОН

экономист, профессор Лондонской школы экономики, экс-сотрудник Всемирного банка, лауреат премии им. Уильяма Макензи, присуждаемой Ассоциацией политических исследований за лучшую книгу в области политологии

ПОЧЕМУ ОН

Жан-Поль Фаге 22 года изучает децентрализацию, знает обо всех ее преимуществах и подводных камнях

Отличается ли понимание термина "децентрализация" в разных странах?

— Отличается, причем существенно. "Децентрализация" — гибкий термин, страны и эксперты воспринимают его по-разному. Поэтому я считаю, что сопоставлять децентрализацию в разных странах часто означает сравнивать несравнимое, ведь многие государства провели самые непохожие типы реформ.

К примеру, есть страны с федеральным устройством, например, Германия, США, Австралия. Хоть их регионы и решили сформировать одно государство, они все еще остаются сильными единицами. Как правило, у каждого из них есть собственная Конституция, свой региональный конгресс, который является дополнением национального законодательного органа.

И есть унитарные государства, чьи правительства решили усилить влияние местных органов. Иногда такие децентрализации осуществляются избираемыми местными чиновниками, иногда — назначенными должностными лицами.

Децентрализация преподносится как всеобщее благо. Можете ли вы назвать случаи, когда она не улучшила, а ухудшила состояние страны?

— Децентрализация — это всего лишь инструмент. Она похожа на нож — сам по себе он ни хорош и ни плох, его можно использовать и для приготовления пищи, и для убийства.

За последние 30–40 лет все страны, за исключением Северной Кореи, объявили о какой-то децентрализации. Большинство из таких реформ, вероятно, либо были плохо спроектированы, либо стали имитацией, в рамках которой настоящих перемен даже не предусматривалось. Правительства объявляют такие "децентрализации" по разным причинам: об этом модно говорить, этого хочет Всемирный Банк или МВФ, на этом настаивает оппозиция.

Например, в 1970-х о децентрализации объявила Танзания. Один из академиков, изучавших этот вопрос, охарактеризовал это явление как "перемещение танков из Дар-эс-Салама в деревни". Правительство не перераспределило реальную власть, полномочия и ресурсы; вместо того чтобы держать солдат в столице, оно сослало их в села, чтобы те угнетали крестьян. И таких примеров много.

Важный момент: укрепление местных органов власти должно сопровождаться укреплением демократии на местах. Я бы сказал так: посмотрите на Россию и децентрализуйте свою страну по-другому. Россия — очень большая, в ее составе много регионов, но реальная власть до сих пор остается в Москве, ее не передают региональным или районным администрациям. Эта "децентрализация" больше напоминает делегирование.

К сожалению, довольно часто власти, приняв решение об административно-территориальной реформе, сваливают ответственность за функционирование отдельных сфер — таких как медицина, образование, вакцинация, — на местные и региональные власти, не заботясь о том, чтобы выделить им для этого достаточно средств.

В Украине происходит подобный "перегруз". Местные общины поначалу радовались финансовой децентрализации, так как получили больше финансов на проекты. Но вместе с тем на них постепенно сбросили больше обязанностей. Теперь они не справляются. Где искать баланс?

— Существует теорема децентрализации Оутса — замечательный принцип, который диктует основные экономические критерии для решения этой проблемы. Прежде всего вы учитываете потребности страны. Нельзя слепо ориентироваться на австрийскую или бразильскую модель. У вас свои факторы, которые нужно учитывать. Вы анализируете ряд услуг, которые должны быть предоставлены для удовлетворения национальных и региональных потребностей, учитываете то, что экономисты называют "побочным эффектом": размер области и количество населения, которые получат выгоду от конкретной услуги или инвестиции.

Например, в случае с финансированием университета речь идет, скорее всего, о большом "побочном эффекте". Сколько университетов нужно Украине? Не по университету же в каждом городе, верно? Это был бы перебор. Вам нужно определенное количество университетов: от трех до пяти престижных вузов на всю страну. С колледжами, техникумами и институтами ситуация обстоит так же — возможно, их нужно немного больше, но уж точно не по одному на каждый город. Средние школы должны быть в средних и больших населенных пунктах, а вот начальные — в каждом поселке. Потому что дети-подростки могут ежедневно ездить на учебу в соседнее село или городок, но требовать того же от малышей мы не можем.

Точно так же и с медициной. В каждой деревне должна быть служба скорой помощи и фельдшерско-акушерский пункт. Но вам не нужны онкоцентры в каждом селе — аппараты сложны и слишком дороги, а высококвалифицированные специалисты должны хорошо оплачиваться. Местный бюджет не справится с этим; ответственность за такие клиники должна лежать на региональной или центральной власти.

Может показаться, что в этом нет ничего сложного. Но не следует забывать о том, что у разных регионов разные потребности. Поэтому нужно искать оптимальный вариант: как потребности удовлетворить и "побочному эффекту" для этой конкретной услуги соответствовать.

Когда в Испании полномочия передали регионам, получили каталонский сепаратизм. Как не проглядеть границу между разумной децентрализацией и "зеленым светом" для сепаратистов?

— Понимаю, о чем вы, но этот факт на самом деле можно трактовать и по-другому. Давайте вернемся в 1970-е. Очень централизованное правительство и диктатура во главе с Франко — вот что было тогда в Испании. Власть, правительство и престиж были связаны с военным лидером — как в Аргентине или Чили. Важно помнить о контексте.

Затем Испания демократизировала и децентрализовала правительство. Децентрализация получилась несимметричной: Каталония и Страна Басков получили больше полномочий и ресурсов. Если в Каталонии в те дни проходили мирные митинги за автономию, то в Стране Басков — довольно агрессивные: протестующие совершали теракты и брали людей в заложники. Мне кажется, не проведи Испания децентрализацию тогда, в 1970-х, объединенная Испания, какой мы ее знаем, до наших дней просто не дожила бы. Предполагаю, что Каталония и Страна Басков объявили бы независимость. А как только страна начинает разваливаться на куски, сложно сказать, когда все это закончится: Галисия и Арагон наверняка бы последовали примеру и тоже попытались бы отделиться.

А теперь посмотрите на нынешнюю ситуацию. Децентрализация удовлетворила Страну Басков — тех, кто устраивал митинги с применением насилия. Баски больше не хотят отделения, хотя 30 лет назад они были большой проблемой. Единственный вопрос — Каталония. Если бы не финансовый кризис, возможно, каталонцы тоже не стали бы требовать от Испании независимости.

Еще один пример — Соединенное Королевство. Нет никаких сомнений, децентрализация — то, что помогло этому государству сохраниться в сегодняшнем виде. Испытанием, с которым им пришлось столкнуться, стало движение в Северной Ирландии — опять-таки довольно агрессивное. Мир в обмен на полномочия — вот как решился этот вопрос. А немирное движение сложило оружие и превратилось в политическую партию.

Шотландия до сих пор остается в составе Великобритании лишь потому, что их независимому региональному правительству передают все больше власти и ресурсов. Без этого, думаю, Шотландия уже отделилась бы. Вспомните, когда был референдум, правительство Дэвида Кэмерона призывало: "Голосуйте за то, чтобы остаться в Соединенном Королевстве, и мы предоставим вам больше власти и автономии". Вот чему шотландцы сказали "да".

В 2012-м вышла ваша книга "Descentralización y democratizaciónen Bolivia". Почему выбрали именно эту страну и чем примечателен тамошний процесс укрепления местной власти?

— Я сам оказался свидетелем этих перемен. Когда правительство Боливии объявило о программе децентрализации, я работал на территории страны, в сферу моих обязанностей входили самые разнообразные задачи, связанные с социальными инвестициями и просвещением в области здравоохранения.

Есть люди, которые заявляют, что это Всемирный банк, МВФ или какая-то другая организация навязали Боливии децентрализацию. Уверяю вас, это выдумки. Мы, сотрудники Всемирного банка, не имели ни малейшего понятия о том, что происходит. Боливийцы назвали это "законом о народном участии". Мы рассмеялись и сказали: "Великолепно! Сейчас они на законодательном уровне утвердят участие, следующий шаг — утвердить счастье, мы проснемся в идеальной стране, где нам нечего будет делать!" Вероятно, с нашей стороны это было невежеством, потому что позже мы узнали, что это был закон о децентрализации, разработанный и воплощенный ими без постороннего вмешательства.

Но основная причина, по которой я занялся изучением Боливии, состояла в особенностях этой страны. Боливия — большое государство в западной части Южной Америки, территория которого в два раза больше, чем площадь Франции. Страна очень разнообразна: географически, демографически и культурно. Раньше там было одно из высокоцентрализованных правительств. Все решалось в Ла-Пасе, а регионам выделялось очень мало полномочий и средств.

А затем они осуществили децентрализацию. Радикальную. И власть из рук столичных чиновников перешла прямо в руки местных властей. Первое, что меня заинтересовало, — как они пропустили региональный уровень и сразу же делегировали власть местным общинам. Второе — то, что это была настоящая децентрализация и она напоминала шоковую терапию. Правительство объявило об этом законе в конце января 1994-го, конгресс провел его в апреле, и уже 1 июля они провели децентрализацию. Это было похоже на выстрел — очень быстро, шокирующе, с разительными и радикальными последствиями. С научной точки зрения, безусловно, очень интересный случай.

Многообразие — это прекрасно

Предполагает ли децентрализация свободу в языковой политике?

— Да, ведь децентрализация — это то, что делает государство более гибким. Конечно, регионы одной страны станут еще более непохожими. Но они априори не могут быть одинаковыми: у них разная география, история.

Во избежание насилия или даже гражданской войны децентрализацию можно и нужно использовать для решения межэтнических, межъязыковых и межрелигиозных конфликтов. В своей последней книге (Is Decentralization Good for Development? — Фокус) мы затронули эту тему. В качестве позитивных примеров мы приводим истории Северной Ирландии и Испании. К примеру, Северная Ирландия была в непростой ситуации: "католики vs. протестанты", плюс высокоцентрализованное правительство, при котором все решения принимались исключительно в столице.

При таком раскладе жители регионов обычно чувствуют, что у них нет свободы принимать собственные решения только потому, что у них другой язык или в некоторых случаях другое вероисповедание. Это предоставляет горячим головам, политагитаторам и людям с радикальными политическими программами пространство для маневров. У них появляется возможность заявить: "Нам нужно отделиться; мы должны стать отдельной страной!"

Что можно сделать в этом случае? Нужно наделить регионы полномочиями и ресурсами, как сделали США, Индия и Канада. Их штаты имеют свой бюджет, собирают собственные налоги. У местных политиков и политических сил достаточно свободы для того, чтобы заниматься тем, что важно для их общины, не отделяясь при этом от страны и не распадаясь на несколько новых стран.

Негативный пример — Турция. В стране есть курдские регионы практически на 100%. Почему бы не позволить местным жителям открыть собственные школы, радио- и телестанции, которые бы вещали на курдском языке? Радикально настроенные местные движения внезапно потеряют возможность говорить о том, что их угнетают. А люди, которые их поддерживали, скажут: "Погодите, все не так и плохо!"

Странам вроде Турции лучше подойдет передача полномочий на местный, а не на региональный уровень. То же самое можно сказать и о Боливии, где в 1990-х о независимости довольно серьезно заговорил Санта-Крус, самый богатый восточный регион с быстро растущей экономикой. Правительство опасалось, что децентрализуйся они до регионального уровня, Санта-Крус тут же отколется и станет отдельной страной. Вот почему Боливия наделила полномочиями местные общины. Они показали, что децентрализация — хорошая вещь, но только при сильном национальном правительстве.

Кстати, Боливия после децентрализации стала сильнее. Можем провести аналогию. Если вы путешествовали на большом самолете и обращали внимание на его крылья во время полета, то могли заметить, что они словно прогибаются. Фактически это делает самолет сильнее: крылья рассеивают силу ветров так, чтобы самолет не распался. Если бы крылья были жесткими и неподвижными, он мог бы разбиться.

Какие сферы ни в коем случае нельзя децентрализовать и почему?

— За центральным правительством сохраняется центральная власть, в стране по-прежнему остается центральная система налогообложения и национальная оборонная политика, а также общая национальная политика. Если вы попытаетесь децентрализовать хоть одну из этих сфер, борьба с сепаратистами превратится в чистку луковицы, когда снимаешь слой за слоем и этому нет конца.

Да и зачем делать это, скажем, с оборонной защитой? Защита страны должна оставаться национальной заботой. По определению, угрозой для нации являются другие государства, внешние элементы.

То же с транспортной системой. Национальные автострады должны быть закреплены за правительством на национальном уровне. Но о локальных дорогах, которые часто служат только местному населению, должно заботиться местное самоуправление.

С какими мифами о децентрализации вы сталкивались?

— Их немало. Любое упрощенное суждение о децентрализации склонно оказаться мифом по двум причинам. Во-первых, это очень сложный процесс, который должен быть тщательно спроектирован. Нужно учесть все местные особенности. Если правительство собирается провести реформу просто для того, чтобы стать похожими на Соединенные Штаты или какую-нибудь страну-соседку, это плохая децентрализация.

Упрощенная версия децентрализации, скорее всего, усилит коррупцию на местах. Это произойдет, если вы отправляете средства местным общинам, но при этом предварительно не позаботились об укреплении демократии на местах. Часто местные избиратели не имеют представления о том, какие именно полномочия и средства были переданы, поэтому и не выдвигают к местным властям никаких требований. В таком случае местное правительство ворует или неэффективно использует средства.

• Читайте также: Все фашисты, кроме Эрдогана. Почему Турция дрейфует прочь от Европы

Нужно создать ситуацию, в которой местных чиновников мнение их избирателей будет волновать гораздо больше, чем то, что скажут люди из министерства.

Хорошие децентрализации разрабатываются при сотрудничестве всех уровней власти. Финансирование необходимо распределять по вертикали, по уровням и по горизонтали, между общинами на данном уровне. И обязанности, и полномочия должны распределяться эффективно. Не должно быть ситуации, когда одна и та же четкая задача дублируется на нескольких уровнях.