Страна прямой демократии. Как местные референдумы могут изменить жизнь в Украине

"Это очень важный ключевой вопрос – развивать инструменты местной демократии. Я бы очень хотел, чтобы органы местного самоуправления, у которых уже есть и средства и полномочия, спросили у общин, которые их выбирают: "Вы хотите строить этот парк, сквер, покупать такие троллейбусы или автобусы, ремонтировать котельные, детские сады?", – заявил премьер-министр на заседании правительства.

"Малая конституция" диктует правила

Весь этот процесс Гройсман называет "ведением прямого демократического диалога". Главными его участниками должны стать непосредственно жители на местах – члены ОТО. "Внедрить эффективные механизмы участия граждан в наработке решений органов местного самоуправления тоже очень важно, – сказал премьер, напомнив, что принимал участие в разработке устава территориальной общины Винницы. – Это был фундаментальный документ, в котором внедрялись "малая конституция", правила внутри города. Одновременно мы принимали стратегию "Винница-2020". Очень важно формировать такие стратегии, опираясь на мысли непосредственно людей, которые выбирают органы местного самоуправления (ОМС)".

Кабинет министров готовит свои предложения по внесению изменений в Конституцию в сфере децентрализации власти. Из слов Гройсмана следует, что правительство планирует до 2020 года заложить основы для развития форм прямого народовластия. Для этого необходимо усовершенствовать законодательство, касающееся местных выборов. Следующим шагом станет разработка механизма проведения местных референдумов. "Это необходимо сделать для того, чтобы граждане могли выражать свою позицию. Люди имеют право принимать решения не только от выборов до выборов, а и в процессе, когда средства, которые используются местным самоуправлением, направляются на определенные нужды", – предупреждает Гройсман.

Три предпосылки

В плане мероприятий по реализации "Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине на 2019-2021 годы" вопрос о развитии форм прямого народовластия (выборов, референдумов) обращает на себя внимание шестой пункт. Кабмин должен "усовершенствовать систему выборов в советы общин, районных и областных советов относительно пропорционального представительства жителей населенных пунктов – в советах ОТО, а территориальных общин – в районных и областных советах". Кроме того, внедрению форм прямого народовластия будет предшествовать "урегулирование вопроса проведения местного референдума", "внедрение механизмов участия граждан в изготовлении проектов решений органов местного самоуправления".

Напомним, по результатам пятилетнего внедрения в жизнь реформы децентрализации власти, 62% населения Украины стало проживать в 876 ОТО. Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства называет лидерами процесса объединения в ОТО Хмельницкую, Житомирскую, Черниговскую, Запорожскую и Волынскую области.

Кроме того, Минрегион вместе с Луганской областной военно-гражданской администрацией разработал планы объединения для временно оккупированных территорий области. Правительство готовит "пилотный проект" "Моделирование административно-территориального устройства в Донецкой, Луганской, Тернопольской, Харьковской областях на новой территориальной основе". На основе полученных данных будет написан законопроект, предлагающий новое районирование регионов.

Однако для реализации первоочередных планов правительства Верховная Рада должна внести изменения в Конституцию и принять закон "О принципах административно-территориального устройства Украины".

Экспертное мнение

Эксперт по вопросам реформы местного самоуправления, президент общественной организации "Институт развития территорий" Юрий Ганущак считает, что "утверждение Конституции на референдуме – классический способ манипуляции людьми, так как Конституция – это всегда договор между элитами", обращая внимание, что "референдумы нормально работают только в Швейцарии".

При этом на низовом уровне Ганущак поддерживает такие формы прямой демократии как общественные слушания. "Сейчас идет внедрение церковной реформы. Это единственный способ принятия решений общиной", – говорит он Фокусу. По мнению эксперта, крайне важно, чтобы решения, влияющие на "жизнедеятельность регионов", принимались компетентными органами, получившими властные полномочия в результате местных выборов.

Председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко считает местные референдумы необходимыми механизмами, если они проводятся на уровне территориальных общин.

"На региональном уровне такие формы демократии вредны. Есть вопросы общенационального законодательства – к примеру, язык. Их судьбу нельзя решать на референдумах. Нам не нужна федерализация – расширение полномочий регионов, нам нужно направлять усилия на то, чтобы делать общины сильными, расширяя их полномочия", – делится с Фокусом своими размышлениями Колиушко.

Директор по науке и развитию Института гражданского общества Анатолий Ткачук в разговоре с Фокусом скептически отнесся к теме проведения местных референдумов. Он уверен, что в нынешних реалиях такая форма прямой демократии "ничего не сможет доказать кому бы то ни было". По оценкам Ткачука, сейчас большинство украинцев выступает за ускоренные темпы децентрализации и за быстрое завершение реформы. "Реформа имеет хорошие корни. Украина сейчас одна из наиболее децентрализованных стран Европы. У нас 70% людей проживает децентрализовано по стране. Мы видим позитивные результаты. Что касается закона о референдуме, то у нас его нет. Старый закон не действует, новый признан неконституционным. Я не вижу в этом проблемы. Законопроект будет однозначно принят, но он не первоочередной для завершения первого этапа децентрализации. Первый этап реформы в любом случае должен быть завершен до местных выборов 2020 года. Иначе возникнут большие проблемы с разбалансированностью бюджетной сети", – предупреждает Ткачук.

Украина - не Швейцария

Швейцария является общим примером в деле децентрализации. Эта страна занимает первое место в мире по количеству проведенных референдумов. С момента создания государства в 1848 году и принятия Конституции таких "волеизъявлений" населения было более 500. Референдумы в Швейцарии проводятся четыре раза в год: в одно из воскресений марта, июня, сентября и декабря. На общенациональные голосования в Швейцарии выносятся предложения по изменению и дополнению Конституции, международных договоров и наиболее важных федеральных законов.

Конституционные референдумы обязательны для всех совершеннолетних швейцарцев. Они проводятся, если для голосования по принципиальному вопросу собрано 100 тысяч подписей граждан страны. Менее значимые вопросы решаются в ходе законодательных референдумов. Например, 30 ноября 2008 года 63% швейцарцев проголосовали против легализации марихуаны, 29 ноября 2009-го – за запрет строительства минаретов (57%), 28 ноября 2010-го – за депортацию иностранных преступников из страны (53%), а 13 февраля 2011-го – против ограничения прав на хранение дома огнестрельного оружия (56,3%). Только в 2018 году в Швейцарии прошло десять референдумов.

Украинские политики в контексте децентрализации часто называют Украину маленькой Швейцарией. Но такое сравнение хромает на обе ноги. Взять только отечественное законодательство. Местный референдум, в соответствии со статьей 7 закона "О местном самоуправлении в Украине" является "формой решения территориальной общиной вопросов местного значения путем прямого волеизъявления". А в соответствии с пятым пунктом этой статьи "порядок назначения и проведения местного референдума и перечень вопросов, которые решаются исключительно референдумом, определяются законом "О референдуме". На данный момент в Украине такого закона не существует. Кроме того, 6 ноября 2012 года утратил силу закон "О всеукраинском и местных референдумах".

• Читайте также: Местное время. Как изменение Конституции повлияет на судьбу регионов

Коррективы в законодательную базу мог внести законопроект № 6278 "О всеукраинском референдуме". Но его судьба до сих пор не решена. 27 апреля 2018 года Конституционный суд признал проект документа неконституционным. Авторы законопроекта обещали направить его для оценки в Венецианскую комиссию.