Местное время. Как изменение Конституции повлияет на судьбу регионов

23 января в открытой части заседания правительства премьер-министр Владимир Гройсман объявил о начале нового этапа реформы децентрализации. Изменения постепенно внедряются в жизнь регионов. За последние пять лет появилось 876 самостоятельных общин, местные бюджеты повысили финансовые показатели до 234 млрд гривен, а в собственность общин с 2014 года перешло без малого 1,5 млн гектаров земель сельскохозяйственного назначения.

Сто районов и почти две тысячи общин

Возможно, именно по этим причинам, представляя второй этап реформы децентрализации, Гройсман сделал акцент на словах "срочное внесение изменений в Конституцию". Позитивный сценарий предусматривает проведение местных выборов-2020 уже на "новом законодательном и территориальном основании". Задач, стоящих перед правительством, как минимум, пять: утвердить новую территориальную основу страны, то есть создать сто районов и 1600-1800 общин; закрепить финансовую самодостаточность местного самоуправления; сформировать эффективную систему управления; упорядочить систему государственного контроля; избежать дублирования функций.

Гройсман утверждает, что "правительственное видение дальнейшей децентрализации будет сформулировано в предложениях изменений в Конституцию. Их необходимо обговорить и принять без лишних затягиваний. Изменения должны быть закреплены в Конституции, иначе систему можно будет разрушить. Конституционный процесс даст гарантии развития местного самоуправления".

В тот же день вице-премьер – министр регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Геннадий Зубко заявил, что Кабинет министров утвердил маршрутную карту реализации второго этапа реформы с ключевой целью – проведение местных выборов в 2020 году по новым правилам. Полное название документа – План мероприятий по реализации Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине на 2019-2021 годы.

"Реализация маршрутной карты даст возможность решить ключевые вопросы относительно формирования новой территориальной основы для деятельности органов власти на уровне общин и районов, передачи полномочий органам местного самоуправления и их разграничения между уровнями по принципу субсидиарности: создание надлежащей ресурсной базы для осуществления полномочий общины; формирование эффективной системы службы в органах местного самоуправления; упорядочение системы государственного контроля и надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления", – перечисляет Зубко.

Напомним, в 2015 году начался процесс объединения территориальных общин (ОТО). За это время к 24 городам областного значения присоединилось 50 территориальных общин, а к 37 ОТО – 71. Почти 37% всех ОТО объединились и стали субъектами местного самоуправления. Они представляют интересы 68% населения страны и городов областного значения. Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства отмечает, что под юрисдикцией районных госадминистраций остается 6820 сельских, поселковых, городских советов. В соответствии с дорожной картой, к 2020 году все районы должны быть утверждены, а территориальные органы – сформированы.

Не Конституцией единой

В 2015 году Верховная Рада приняла за основу президентский законопроект №2217-а "О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)". Но его нормы за три года успели устареть.

Ожидается, что в феврале президент Петр Порошенко внесет на рассмотрение Верховной Рады проект изменений в Конституцию, в котором будут прописаны процессы реформирования территорий и организации управления власти в них. Затем документ будет передан в КС. Если этот сценарий станет реальностью, осенью парламент примет законопроект во втором чтении. При пессимистическом раскладе событий вопрос зависнет в воздухе, как и полномочия органов самоуправления.

Ожидается, что в феврале народные депутаты рассмотрят проекты документов, касающиеся местного самоуправления. Речь идет о законопроекте №8051 "Об основах административно-территориального устройства", №8369 "О службе в органах местного самоуправления", № 9441 "О внесении изменений в закон Украины "О добровольном объединении территориальных общин (относительно перспективных планов формирования территорий общин Автономной Республики Крым, областей)", №6403 "О внесении изменений к закону "О регулировании градостроительной деятельности", №6150 "О государственной регистрации активов гражданского состояния".

Возможны варианты

Как пояснил Фокусу эксперт Центрального офиса реформ Юрий Ганущак, Конституция должна оперировать понятием исключительно административно-территориального устройства, состоящего, условно говоря, из людей, проживающих на территории, территории как таковой и власти, дающейся органу, созданному на этой территории. Критерии, кому дать власть, определяет государство. По словам Ганущака, сейчас происходит "смешивание" государственной власти и органов самоуправления. То есть, районные государственные администрации представляют государство, но в то же время используют бюджеты представительских органов. "Децентрализация – это распределение функций и полномочий между государством и властью. Если вносятся изменения в Конституцию, то вводится понятие префекта. Он представляет и президента, и Кабинет Министров. А районный совет – представительский орган – должен иметь свой исполнительный орган", – рассказывает Фокусу Ганущак.

Эксперт называет изменения к Конституции результатом общественного согласия между президентом, парламентом и гражданским обществом. "Сейчас оптимальная ситуация для внесения изменений в Конституцию. Во-первых, президент не уверен в дальнейшем своем политическом будущем, никто не знает, кто придет ему на смену, и не захочет оставлять авторитарных полномочий в законодательстве. Во-вторых, если исполнительная власть не примет изменений, то это будет невозможно сделать после президентских выборов. Относительно Конституции есть очевидные вещи – префекты должны быть в номенклатуре не президента, а правительства. Геннадий Москаль (председатель Закарпатской областной государственной администрации. – Фокус) – яркий тому пример. Он игнорирует правительственные реформы, мотивируя это тем, что его назначил президент", – делится своими прогнозами с Фокусом Ганущак.

Новое слово

Как утверждает Ганущак, субрегиональность проявится, в первую очередь, в сокращении районов. Вместо 488 их останется 100. "Это очень хорошо для страны, но не для чиновников, находящихся в администрации президента. Номинально, количество людей, которое им подчиняется, уменьшится в пять раз. Это оптимизация госуправления. Что касается районных советов, то я не вижу полномочий, которые к ним должны перейти. Надеюсь, что в 2020 году выборы их не коснутся. Если будут приняты изменения в Конституцию, райсоветы станут префектурами, а районы – уездами", – рассказывает Фокусу Ганущак.

Эксперт отмечает, что на субрегиональный уровень "сбрасывается" больше всего государственных полномочий. Такие модели действуют в Италии, Испании, Франции. Так лучше реализовывать налоговую политику, административное управление. На более низком уровне действуют уже подразделения и филиалы. На уровне района создаются органы, имеющие конкретные полномочия. К примеру, отделение полиции отвечает за порядок в районе и т. д.

"Это огромнейший пласт изменений. Но если работа начнется, дело будет спориться. В части областного уровня все останется без изменений, пока не будет изменений в Конституцию. Сейчас для всех станет очевидным, что изменения нужны. Порошенко может решиться на это. Не уверен, что общество воспримет нынешнюю систему, которая предусматривает узурпацию власти будущим президентом", – предупреждает Фокус Ганущак.

Другую позицию занимает председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко. Он считает, что Украина может ограничиться минимальными изменениями к Основному закону. Тем не менее, сейчас разрабатывается масштабный проект, способный обеспечить должным образом разделение административно-территориального устройства. "Если рассматривать вопрос в узкой плоскости, то достаточно изменить административно-территориальное устройство, установить, что оно состоит из районов, поветов, общины и этого будет достаточно для того, чтобы прописывать в законах, что выборы происходят в соответствующие органы в общины", – рассказывает Фокусу Колиушко.

По его мнению, в этой сфере существует две проблемы. Первая заключается в том, как завершить процесс объединения мелких сельсоветов в ОТГ там, где население не хочет этого сделать добровольно. Вторая – можно ли обойтись без выборов в районные советы.

"Ни в одной стране не удалось достичь стопроцентного объединения. Но процесс нужно завершить решением Верховной Рады. И тут возникает вопрос, можно ли это сделать в соответствии с нашей Конституцией. Что касается райсоветов, то с одной стороны они являются органами местного самоуправления, которые выражают общие интересы территориальных общин. Если нет общих интересов, то не может быть и районного совета. Поскольку они указаны в Конституции, то должны существовать", – заключает Колиушко.

А директор по науке и развитию Института гражданского общества Анатолий Ткачук уверен, что изменения в Конституцию не нужны.

"Для того, чтобы завершить первый этап реформы децентрализации, ничего не нужно вносить. Это просто мода такая сейчас. Все говорят о необходимости внесения изменений в Конституцию, понимая, что это сделать невозможно. Поэтому я на это смотрю абсолютно спокойно – говорит он Фокусу. – Если бы Верховная Рада проголосовала на осенней сессии законопроект об основах административного устройства, не было бы сомнений, что выборы будут проводиться на новом основании. Сейчас с каждым месяцем эти шансы уменьшаются".

По его наблюдениям, большинство украинцев выступает за ускоренные темпы децентрализации, за быстрое завершение реформы, позитивно к ней относится. "Это только политиканы думают, что люди недальновидные и глупые", – утверждает Ткачук.