Каждому феодалу по району. Кто получит контроль над Украиной после децентрализации

Сокращение количества районов стало неожиданностью как для авторов административно-территориальной реформы, начинавших ее в 2014 году, так и для экспертов в сфере децентрализации и представителей объединенных территориальных громад.

Во-первых, на карте появились районы, существование которых вызывает опасения с точки зрения национальной безопасности страны. Например, Береговский в Закарпатской области, на территории которого компактно проживают этнические венгры. Сначала планировалось, что эта территория войдет в Мукачевский район, но на финальной стадии ее объединили с Виноградовским. В экспертных кругах есть мнение, что появление Береговского района — результат межгосударственных кулуарных договоренностей между Украиной и Венгрией. Таким же искусственно созданным они считают и Болградский район в Одесской области, где большинство населения — этнические болгары. Во-вторых, некоторые районы явно созданы в угоду отдельным политикам и бизнесменам. В-третьих, до сих пор не ясно, будут ли функции и полномочия у районных администраций и райсоветов.

Волна протестов

"Мы за то, чтобы славный Хотын, город с тысячелетней историей, был центром района", — говорит Фокусу Андрей Курочкин, местный житель этого города, находящегося в Черновицкой области. Он один из тех, кто две недели подряд выходил на пешеходный переход в селе Атаки Хотынского района, чтобы перекрыть трассу Черновцы — Житомир. "Формат такой: закрываем дорогу на час, после пятнадцать минут пропускаем автотранспорт. Знаем, образовались километровые очереди, но другого пути привлечь внимание к проблеме у нас нет. Водители в большинстве понимают, поддерживают нас", — рассказывает он. Причина протеста — требование к Кабмину и Верховной Раде отказаться от идеи создания района с центром в поселке Кельменцы и перенести его в Хотын.

"Это решение появилось спонтанно. В планах мы несколько лет видели центром района Хотын, но в обл­совете кто-то решил, что Кельменцы более удобны географически, — населенный пункт находится в центре нового района, хотя и слабый административно. В Хотыне же есть все необходимое, даже больница, в которую привозят заразившихся коронавирусом со всех окрестностей", — продолжает Курочкин.

Чтобы решить спор, инициативная группа ездила в Киев, но тщетно: идею о создании Днестровского района Черновицкой области с центром в Кельменцах поддерживает не только руководство области, но и местные нардепы-мажоритарщики, а также профильный комитет ВР. Его представитель Виталий Безгин уверяет: "Решение правильное, обоснованное и беспристрастное", а протесты в Хотыне он называет результатом недокоммуникации или политического влияния. Местные жители тем временем говорят о самоорганизации и желании бороться до конца.

"Болград далеко, Арциз — близко!" — с такими плакатами в Киев приехали жители Арцизского и Тарутинского районов Одесской области. До этого они тоже перекрывали трассу Одесса — Рени. Люди не согласны с созданием нового района на базе трех существующих с центром в Болграде, окрестили его болгарским. "В процесс объединения вмешиваются силы, которые в 2014 году активно разыгрывали сценарий Бессарабской республики", — уверен Сергей Парпуланский, экс-глава Арцизской райгосадминистрации. Он, как и остальные участники протеста, предполагает: пытаясь организовать Болградский район, создают анклав, который в будущем может ослабить Украину. Сам Парпуланский — этнический болгарин. "Мне, как и многим болгарам, не нужен район, чтобы чувствовать свою национальную идентичность. От этого лучше жить не будем. Максимум, что нам надо, — изучать язык и национальные традиции. Сейчас важно, чтобы будущий центр района был ближе к людям, а не на границе с Молдовой", — говорит он. Но пока и эти аргументы не слышны в Киеве, хотя в Минрегионе настаивают: районы создавались после консультаций с местными громадами.

Философия районирования

О том, что люди, которые продолжают делить Украину на районы, не понимают смысла реформы, говорит Юрий Ганущак, директор Института развития территорий, один из авторов децентрализации. Он поясняет, что районы должны создавать исключительно для улучшения процесса координации органов исполнительной власти, прокуратуры, судов. Ведь с точки зрения услуг все спускается вниз — в объединенные территориальные громады (ОТГ), когда людям не нужно ездить в центр, чтобы получить справки или оформить документы.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ ВОПРОС. Для ликвидации райсоветов необходимо изменить Основной Закон, напоминает нардеп Виталий Безгин

Чтобы районы были удобными для людей, эксперты разработали методику их разделения. Основные критерии — это создание их в пределах областей, географическая целостность (без территориальных анклавов), 60-километровый радиус доступности, численность населения — более 150 тыс. человек. "Таким образом, в Украине не должно было быть более сотни районов, оптимально — 97", — уточняет Ганущак. По его словам, сначала эксперты определяли сильные центры, в которых будет концентрироваться административная элита, а уже вокруг них создавали районы. Теперь же 30% из предлагаемых объединений эксперт называет слабыми — они очень скоро распадутся.

В качестве примера приводит новый Косивский район в его родной Ивано-Франковской области (сначала область хотели разделить на три части с центрами в Ивано-Франковске, Калуше и Коломые, но после возникли еще два района — Косовский и Надвирнянский). Косов — город в 30 км от Коломыи. От одного населенного пункта к другому ведет хорошая дорога, по которой можно доехать за полчаса. "Нам же говорят, что Косовский район организовали потому, что он гористый. Но если кто-то спустился с гор в Косов, то почему бы ему не доехать в Коломыю? Деньги, выделенные на содержание местной администрации, можно было бы использовать на строительство новых дорог, тогда, спрашивается, проблем с поездками вообще не было бы — жили бы, как в швейцарских Альпах?", — задается вопросом Ганущак.

Под контролем местных элит

Если посмотреть на карту районов, предложенную экспертами и переданную для голосования в парламент, замечаем несколько интересных моментов, связанных с отдельными политиками.

Например, можно предположить, что в упомянутой Надвирной Ивано-Франковской области политическое влияние хотел бы сохранить Зиновий Андрийович, народный депутат — мажоритарщик от "Слуги народа". До избрания в Раду он трижды избирался городским главой Надвирной. "В Украине процветает неофеодализм, и народный депутат — феодал. Ему удобно контролировать своего главу райадминистрации, чтобы иметь возможность решать свои вопросы", — говорит Ганущак.

Скорее всего, сохранить влияния с помощью создания новых районов захотели и два других народных депутата — Александр Герега и Виктор Боднар. Поэтому на карте Хмельницкой области неожиданно появились дополнительные образования с центрами в Дунаевцах и Староконстантинове. Именно там находятся мажоритарные округа, которые делегировали политиков в Раду.

А жители Арциза уверены, что в создании Болградского района заинтересован Антон Кисе, народный депутат. Они вспоминают, что раньше Кисе выступал против создания объединенных территориальных громад, объясняя свою позицию тем, что это якобы удар по болгарской общине, ее единству и культуре. Но все его усилия были напрасны. Теперь взялся за районы. Удивительным образом синхронно с Кисе против ликвидации Болградского района выступили и депутаты болгарского парламента. В ответ МИД Украины хотя и выразил свой протест, назвав "абсолютно неприемлемым" вмешательства Болгарии во внутренние дела Украины, но уже вскоре на карте одноименный район появился.

Жители Хотынского района также думают, что не обошлось без политики, и кивают в сторону главы Сокирянского райсовета Василия Козака. Местные активисты напоминают: на минувших парламентских выборах он снял свою кандидатуру в пользу действующего депутата от "Слуги народа", адвоката Валерия Божика, а сын Козака Владимир прошел в Раду по спискам этой политсилы. "Интерес Козака в том, что он крупный агробизнесмен, земли, которые он арендует, расположены в том числе в Кельменцком районе", — говорит один из местных жителей, пожелавший остаться неназванным.

Властные аппетиты

Люди в регионах не верят, когда им говорят, что районы образовываются исключительно для координации государственной власти. Они уверены: создается уровень, на котором будут принимать важные решения, поскольку уже этой осенью власть хочет организовать выборы и в районные советы.

Александр Солонтай, эксперт по вопросам политики и административно-территориальной реформы, уверен, что последние пять лет продолжался процесс ослабления ра­йонного уровня. Во-первых, города поглощали пригороды, объединяясь в ОТГ. Во-вторых, внутри районов новые громады забирали у старых средства и имущество. "Потому этот уровень должен был умереть. Конституция позволяет, но не обязывает организовывать райсоветы. После того, как все они ушли бы в небытие, оставалось бы внести изменения в Основной Закон, чтобы вообще исключить возможность создания райсоветов", — говорит он. В Украине годами существовали районы, у которых райсоветов не было. Например, в Ирпенском под Киевом такого нет и сейчас, у каждого населенного пункта есть своя мэрия, а в Лиманском районе Донецкой области райсовета вообще никогда не было. Это доказывает, что громады со всеми функциями могли справиться и до образования ОТГ. Если не могли, то организовывались выборы, создавались райсоветы.

Но этот процесс никогда не касался городов областного значения. Сейчас же их хотят включить в районы, а значит, потенциально увеличить численность депутатов райсоветов и их политическое влияние. Пример — Харьковская область. На ее территории проживает 2,2 млн граждан старше 18 лет. 61% из них — в городах областного значения: Харькове, Изю­ме, Лозовой, Первомайске и др., а 39% — в сельской местности. Последние избирали депутатов райсоветов, чтобы те решали вопросы детских садов, школ, дорог. А вот после объединения районов и объявления выборов можно будет сформировать райсоветы численностью 40–80 депутатов.

В райсоветы пойдут все те, кто проиграл выборы в парламент и могут проиграть в мэры. Не надо забывать и то, что параллельно в условиях кадрового голода президент должен будет найти 130 надежных глав районных администраций — фактически мини-губернаторов. Все это история уже не об администрировании, а о политическом влиянии. "В стране начнутся двоевластие и хаос — баталии между главами РГА и райсоветов в формате "Петр Порошенко против Владимира Зеленского" могут быть и в регионах", — продолжает Солонтай. Неудивительно, что мэры большинства крупных городов обратились к Кабмину с просьбой отложить процесс объединения районов.

Народный депутат Виталий Безгин часто повторяет: "Районные советы должны остаться в прошлом", но забывает, что ни Петр Порошенко, ни Владимир Зеленский не инициировали отмену райсоветов. То есть они останутся. Вопрос лишь в том, какие полномочия у них будут. В Минрегионбуде говорят, что консультации на этот счет продолжаются. Возможно, райсоветам отдадут контроль над новыми районами, здравоохранением (больницами второго уровня), соцзащитой населения, культурой и искусством районного уровня, а также позволят решать отдельные вопросы в сфере землеустройства, градостроительства и архитектуры. Важно, чтобы полномочия не дублировались с полномочиями органов местного самоуправления территориальных громад.

"Власть говорит, что барак, в котором мы живем, очень старый, его нужно разрушить и построить новый дом. Но пока она думает, каким этот дом будет, мы должны пожить на улице. Но почему, спрашивается, люди должны верить, что власть построит дом, соответствующий их потребностям и представлению?", — говорит Солонтай.

Ныне понятно одно: с помощью новых крупных и влиятельных администраций и райсоветов можно получить контроль над регионами в то время, когда власть теряет его в центре. Насколько сильным он будет, станет понятно после местных выборов, которые должны состояться осенью 2020 года.