Медленная реформа. Как трансформировать органы, контролирующие работу строительной отрасли

В 2019 году тогдашний премьер-министр Алексей Гончарук заявил, что строительная сфера — одна из самых коррумпированных. В феврале ­2020-го новый премьер Денис Шмыгаль назвал Государственную архитектурно-строительную инспекцию (ГАСИ) "клещом на здоровом теле строительного рынка, который заражает его коррупцией и является основным генератором этой коррупции". Тогда же он анонсировал ликвидацию ГАСИ и реформу строительной отрасли.

Вслед за ним президент Владимир Зеленский торжественно заявил: "Я скажу то, чего ждали все строительные компании Украины: мы ликвидируем ГАСИ" — и тут же презентовал концепцию будущей реформы. Вместо госинспекции решили создать три отдельных органа, между которыми распределили ее функции: Государственную сервисную службу градостроительства, Государственное агентство техрегулирования и Государственную инспекцию градостроительства. Однако уже в декабре ­2020-го Кабмин их ликвидировал.

"Оказалось, что такие инициативы противоречат действующему Закону "О регулировании градостроительной деятельности", поэтому Кабмину пришлось сделать шаг назад, — объясняет Фокусу Юрий Таций, замначальника Департамента градостроительства и архитектуры Киевской городской государственной администрации. — Служба и инспекция оказались мертворожденными структурами, которые ни дня реально не работали. Вместо них образована Государственная инспекция архитектуры и градостроительства Украины (ГИАГ), которая будет контролировать строительство опасных объектов, принимать в эксплуатацию сложные объекты и выдавать лицензии на ведение стройработ".

В помощь ГИАГ правительство хочет создать институт уполномоченных юридических компаний. То есть функции контроля возьмут на себя частные структуры. Местному самоуправлению из полномочий достанется только право бороться с самостроями.

"Коррупционный налог"

Кто только не называл ГАСИ самым коррумпированным органом страны. Елена Шуляк, глава Координационного совета по решению проблемных вопросов градостроительства, в одном из интервью рассказывала о тарифах, которые платят застройщики, чтобы получить ­разрешительную документацию на строительство и ввод зданий в эксплуатацию. По ее словам, в 2020 году "такса" выросла в три раза — до $15 за кв. м.

"Всем было понятно, что органы создаются для сбора денег, а не ради остановки правонарушителей, — говорит Фокусу Виктор Глеба, эксперт в области градостроительства, член Украинской академии архитектуры. — Клерки используют нарушения строительных норм для штрафов и поднятия коррупционной тарификации стоимости 1 кв. м при выдаче разрешений или сертификатов готовности. Принцип "нарушил — плати" активно применяли еще пять лет назад, отоваривая застройщиков по $5–12 за 1 кв. м недвижимости, в зависимости от того, какие законы и нормы заказчик строительства и проектировщик нарушили в своем проекте". По словам эксперта, почти все платили по "тарифам", поскольку эти затраты компенсировались при продаже жилья.

Впрочем, приступая к ликвидации ГАСИ, ни один из инициаторов реформы не предоставил факты, подтверждающие коррумпированность этого органа. "Ключевой вопрос — в чем именно заключается коррупция ГАСИ? Здесь могут быть лишь два варианта: или чиновники занимаются вымогательством за те разрешения, которые должны давать бесплатно, требуя у честных застройщиков взятки, или, наоборот, берут взятки и разрешают строить то, что запрещено, — объясняет Георгий Могильный, эксперт по земельным вопросам. — Это два принципиально разных вида коррупции. Соответственно, должны быть два разных механизма решения проблем".

Эксперт добавляет, что ГАСИ контролировала выдачу максимум 10–20% всех разрешительных документов на строительство, остальные — вотчина местного самоуправления. По его мнению, обвинять ГАСИ можно лишь в выдаче разрешений на незаконную стройку, но в таком случае ответственность в равной степени ложится как на инспекцию, так и на чиновников мэрий, которые должны инициировать проверки незаконных строек. "Елена Шуляк говорила, что в ГАСИ вымогают взятки от $5 до $15 за 1 кв. м. Получается, что "сборы" со всего жилого строительства достигают $100 млн в год. Тут возникают вопросы: если ГАСИ занимается вымогательством, почему никто из застройщиков до сих пор не обратился в полицию? Если же ГАСИ за взятки выдавала разрешение на незаконную стройку, то почему этим делом не занялось НАБУ?" — размышляет Георгий Могильный.

Интересно, что первое заседание Временной следственной комиссии Верховной Рады по расследованию коррупции в органах государственного архитектурно-строительного контроля состоялось лишь в сентябре 2020-го. То есть сначала ГАСИ обвинили, а уж потом стали работать над доказательной базой.

Без контроля

Пока реформировали ГАСИ, стали происходить метаморфозы с местными строительно-контрольными департаментами. До реформы предполагалось, что при категориях сложности строительства СС1 (жилые дома до четырех этажей) и СС2 (жилые дома до 100 м высотой) проверкой занимаются строительно-контрольные департаменты на местах, при категории СС3 (здания, в которых постоянно находится свыше 400 человек) проверки проходят на общегосударственном уровне, то есть это дело ГАСИ. Но в момент ликвидации инспекции приостановилась и деятельность местных департаментов, поэтому по факту никто ничего не контролировал, утверждает Виктор Глеба.

С конца 2020 года Алексей Чернышов, министр развития громад и территорий, курирует вопросы продолжения строительной реформы. Подразумевается, что именно его министерство станет определять на местах частные юридические компании, которым передадут полномочия выдачи разрешающей документации на строительство, и контролировать их работу.

В конце прошлого года был объявлен конкурс на новую вакансию главы Государственной инспекции архитектуры и градостроительства. Накануне майских праздников Кабмин назначил на должность председателя ГИАГ Семена Кривоноса, бывшего заместителя главы Одесской таможни. Эту кандидатуру активно продвигал глава Офиса реформ при Кабмине Михеил Саакашвили, у которого также есть свое видение строительной реформы.

План "М"

В процессе обсуждения плана ликвидации ГАСИ команда Саакашвили предложила отказаться от детальных планов территории (ДПТ), установить автоматическую выдачу градостроительных условий и ограничений, не контролировать строительство частных домов и небольших магазинов, а также регистрировать право собственности на недострои.

Аргументов в защиту отказа от ДПТ не последовало, между тем этот документ многие эксперты считают важным, ведь в нем нарисован план будущей стройки на определенном участке. По идее, благодаря ДПТ любой может понять, соответствует ли стройка документации, где что будет находиться и как по окончании работ будет выглядеть местность.

ДПТ создавались по нормативам. К примеру, при увеличении плотности населения в микрорайоне в результате его застройки новыми жилищными комплексами нужно было предусматривать строительство детских садов и школ. Теперь эксперты предполагают, что игнорирование ДПТ и автоматическая выдача градостроительных условий сделают города еще более неудобными. В этом случае застройщики будут возводить то, что им выгодно: многоквартирные высотки без учета сопутствующей инфраструктуры. "ДПТ — это единственная документация, которая позволяет автоматизировать проект застройки территории городов и при этом не допустить катастрофы. Именно так работают развитые страны, — объясняет Георгий Могильный. — В Германии вообще запрещено строительство, если нет ДПТ".

В идеале

По словам Юрия Тация, ГАСИ имела полномочия обжаловать решение уполномоченных органов градостроительства и архитектуры и других субъектов надзора, что, по их мнению, противоречило градостроительному законодательству, в том числе относительно градостроительных условий и ограничений. На практике инспекция часто злоупотребляла этим правом, давя на местные власти.

"Функцию контроля, которую ГАСИ потеряла, следовало бы целиком передать на места. Причем по объектам всех классов последствий. А вот надзор следует оставить за центральным уполномоченным государственным органом [сейчас это будет ГИАГ], — уверен замначальника Департамента градостроительства и архитектуры КГГА. — В таком случае местные власти смогут проверять заказчиков, архитекторов, подрядчиков и по выявленным нарушениям давать представление в центральный орган на отмену разрешений или градостроительных условий и ограничений. Это позволит противодействовать возникновению самостроев и объектов, которые нарушают градостроительное законодательство".

Кроме того, по мнению чиновника, важно усилить ответственность инспектора как за принятие заведомо неправомерного решения, так и за бездействие — так же, как и ответственность заказчика за недопуск на стройплощадку проверяющих. Препятствование должно обходиться застройщику так дорого, что проще было бы согласиться на проверку и уже в рамках этой процедуры доказывать свою правоту.

Непременным условием эффективности системы архстройконтроля должна стать публичность, чтобы факт выхода на проверку и ее результаты обнародовались и эти данные были всем доступны. "Это поможет избежать таких позорных ситуаций, когда инспектор подстраивается под интересы заказчика, закрывая глаза на ряд нарушений и фиксируя только те, по которым заранее договорился с застройщиком, — говорит Юрий Таций. — Возможно, архитекторов и подрядчиков, которые системно нарушают закон, следует включать в специальные публичные реестры. Тогда профессиональное сообщество и общественность будут иметь объективную информацию о репутации таких лиц. Все эти действия могут привести к саморегуляции рынка, от которой в первую очередь выигрывает конечный заказчик объекта".

В мире существуют различные модели архитектурно-строительного контроля. В Австралии есть центральный государственный орган, его представляет комиссар по делам строительства, но значительная часть полномочий отдана органам местного самоуправления и сертифицированным инспекторам. В Великобритании центральный контролирующий орган сам не проводит проверок, а только помогает местной власти нормативно-правовыми документами и методическими рекомендациями. В качестве проверяющих выступают представители мэрии или же частные инспекторы, которые прошли соответствующую сертификацию. В Португалии все функции контроля возложили на аккредитованных инспекторов. Как бы там ни было, независимо от модели, главное — обеспечить реальную ответственность заказчика и исполнителей работ за нарушение градостроительного законодательства.