Новое определение готовности вооруженных сил США: что теперь

В 2021 году в популярной статье на этих виртуальных страницах два руководителя разных ведомств утверждали, что традиционный подход Министерства обороны к готовности вооруженных сил вовсе не готовит его к огромным вызовам, с которыми оно сталкивается. В качестве решения авторы (один из которых является соавтором этой статьи) призвали к созданию строгой аналитической системы готовности, которая могла бы лучше сбалансировать требования ближайшей перспективы с целями модернизации в будущем. Это было смелое предложение, требующее масштабных изменений в культуре министерства. Оно требовало от старших руководителей пойти на риск — в нашу с вами смену, — чтобы дать нашим преемникам больше пространства для принятия решений в ответ на вызовы со стороны КНР и России.

Фокус перевел статью Кимберли Джексона и Дэвида Бергера о том, что поменяется в американской армии после изменений в определении готовности.

За время, прошедшее после публикации статьи Redefine Readiness or Lose, обстановка вокруг Министерства обороны существенно изменилась. Как министерство, мы вышли из глобальной пандемии, которая нарушила цепочки поставок и бросила серьезный вызов нашей стране, а также нашим союзникам, партнерам и конкурентам. После 20 лет войны наши последние войска покинули Афганистан в августе 2021 года. А менее чем через шесть месяцев Россия начала самую жестокую фазу войны в Украине с момента своего изначального вторжения в 2014 году.

Redefine Readiness or Lose публично отразила глубокую обеспокоенность, которая ранее существовала в виде анекдотов, рассказываемых шепотом по всему департаменту: если Министерство обороны продолжит вести дела как обычно и отдавать предпочтение краткосрочным целям перед долгосрочными приоритетами, мы рискуем оказаться неготовыми к противостоянию, сдерживанию или победе над Китаем и Россией. Хотя эта проблема не нова, аргумент был своевременным. После вывода Соединенными Штатами своих войск из Афганистана страна столкнулась с необходимостью найти лучший баланс между ближайшими потребностями и нашими долгосрочными стратегическими целями и приоритетами модернизации. Департамент начал официально и полностью переходить к "организации, ориентированной на данные", создавая возможности для использования информационного потенциала для принятия решений. Сейчас мы предпринимаем трудные, но принципиально необходимые усилия в рамках гражданских и военных организаций, чтобы пересмотреть наш подход к готовности радикальным, измеримым и долгосрочным образом.

Стратегия национальной обороны до 2022 года поддержала наши усилия, определив необходимость "новой структуры стратегической готовности, позволяющей проводить более комплексную, основанную на данных оценку и отчетность о готовности для обеспечения большего соответствия приоритетам [Стратегии национальной обороны]". Мы ответили на этот призыв, разработав определение стратегической готовности как способности создавать, поддерживать и балансировать боевые возможности и конкурентные преимущества для достижения стратегических целей в рамках угроз и временных горизонтов. Это определение призвано одновременно расширить понятие готовности за рамки краткосрочной доступности сил и ограничить термин, чтобы он имел конкретное значение. Оно намеренно фокусируется на принципе баланса. Департамент должен обеспечить, чтобы конечной целью был не просто баланс, а скорее поиск баланса между неизбежно конкурирующими приоритетами и требованиями, чтобы мы могли достичь и поддерживать стратегическое преимущество.

Недостаточно просто быть готовым ради готовности. Одной готовности недостаточно, чтобы гарантировать, что Соединенные Штаты смогут противостоять Китаю и России, действовать в непредвиденных ситуациях и осуществлять стратегическое сдерживание, как того требует наша оборонная стратегия. Мы должны ясно представлять себе на каждом этапе каскадные последствия нашего выбора, чтобы развивать преимущество в принятии решений на всех уровнях и, в свою очередь, превращать эти достижения в долгосрочные стратегические преимущества. В статье Redefine Readiness or Lose мы справедливо повторили фундаментальные вопросы Ричарда Беттса о готовности: какая готовность? Готовность к чему? И что именно должно быть готово? Хотя мы, скорее всего, не получим простых ответов на эти вопросы, мы можем и должны создать стратегическую систему готовности, которая поможет лидерам всех уровней взвешивать требования и риски на основе полной информации – а главное, придерживаться этой системы.

Наш успех до сих пор зависел от тесного сотрудничества с нашими партнерами из офиса министра обороны, военных ведомств и служб, а также объединенного штаба. Хотя многие приветствуют эти усилия, другие все еще сопротивляются новым идеям и переменам. В конце концов, чтобы посмотреть со стороны себя и свою готовность или неготовность, необходим уровень самоанализа, который заставляет многих чувствовать себя некомфортно. Кроме того, хотя министерство может создать самые лучшие инструменты измерения, разработать идеальные модели прогнозирования, написать великолепно красноречивые политики и стратегические руководства по готовности, без культурного сдвига, который бросит вызов бюрократическому "обойдемся", руководители министерства обороны будут продолжать принимать решения, не понимая их истинных последствий.

Выполнение миссии при изменении нашей культуры

За последние два года департамент добился огромных успехов в разработке политики, инструментов и оценок, которые формируют стратегические рамки готовности. Эти усилия позволят нам рассматривать наши разрозненные процессы, понять совокупное воздействие широкого спектра решений на готовность и определить потенциальные действия, которые мы можем предпринять сейчас, чтобы смягчить вредное воздействие в будущем. И хотя десятки отделов департамента уже вложили много времени и усилий в создание этой новой системы, мы все еще находимся в самом начале пути. Любые изменения в том, как мы создаем, используем и измеряем готовность, должны решить две ключевые проблемы: выполнение нашей миссии и изменение нашей культуры.

Мы не можем не обеспечить готовность сил, чтобы дать президенту и министру обороны возможность выбора перед лицом кризисов и постоянно меняющегося геополитического ландшафта. Как недавно заявил председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал Марк Милли, военные "должны балансировать между готовностью к текущим операциям и будущей модернизацией и не могут позволить себе оказаться в ложной ловушке, что мы можем либо модернизировать, либо сосредоточиться только на сегодняшнем дне: Мы должны делать и то, и другое". Мы согласны. Задача состоит в том, чтобы компромиссы, присущие балансированию этих императивов, были ясными и всеобъемлющими. Только при целостном взгляде на стратегическую готовность всего департамента мы сможем понять истинное влияние наших решений на будущую готовность и предложить необходимые действия и меры.

Поиск такого баланса в организации, которая так сильно ориентирована на приоритет краткосрочных кризисов для защиты интересов США над долгосрочными инвестициями, безусловно, потребует изменения культуры. Однако такие изменения осложняются тем, что в своей основе вооруженные силы сталкиваются с парадоксом: наша главная сила становится нашей самой большой уязвимостью. Вооруженные силы США занимаются тем, что отвечают на призыв нашей нации; нашим процессам, культуре и принятию решений присуща естественная склонность к сиюминутным действиям. Это не недостатки конструкции или слабости, присущие нашему департаменту, а скорее особенности нашей культуры, которые необходимо признать, время от времени менять и намеренно использовать для достижения наших стратегических целей.

В силу военной культуры мы предрасположены к немедленному принятию мер с пониманием того, что любые негативные последствия, вызванные той или иной политикой, операцией или решением о выделении ресурсов, можно смягчить после преодоления текущего кризиса. Темная сторона этой положительной черты культуры заключается в том, что министерство часто переходит к решению следующей насущной проблемы, не анализируя последующие последствия и компромиссы, возникающие в результате принятых мер. В результате мы непреднамеренно приносим в жертву готовность, необходимую нам для борьбы и победы в будущем. Причина того, что военные так легко попадаются в эту ловушку, проста: легко увидеть последствия наших действий (или их отсутствия) в ближайшей перспективе. Гораздо труднее уловить и осознать совокупный эффект наших решений. Бывает крайне сложно полностью понять общий результат какого-либо действия, например, перераспределение сил от одного командования к другому или регулярное продление сроков развертывания подразделения, испытывающего высокую нагрузку.

Кроме того, риски, связанные с потенциальными действиями, иногда непреднамеренно упускаются по мере распространения информации по цепочке командования. Учитывая интенсивность и напряженный темп работы департамента, существует культурная тенденция концентрироваться на наших конкретных областях ответственности. Часто исключается обмен ключевой информацией в процессе принятия решений, которая может выявить возможности, излишества и угрозы для готовности. Это неизбежно означает, что иногда высшие руководители не знают о полном спектре последствий — положительных, отрицательных или нейтральных — которые возникают в результате принимаемых ими решений, пока не становится слишком поздно пересматривать или разрабатывать варианты смягчения последствий. Заместитель секретаря Кэтлин Хикс распорядилась внести ряд изменений для решения конкретной проблемы обмена данными в департаменте. Это основополагающий шаг к изменению нашей культуры, чтобы считать обмен информацией необходимым для выполнения задач, а не отвлекающим от них. Но это тоже культурный сдвиг, для полного осуществления которого потребуется время и значительные усилия.

Исторически сложилось так, что департамент определяет готовность путем оценки персонала, обучения, оборудования и технического обслуживания на уровне подразделений, чтобы убедиться, что каждое из них готово к выполнению поставленных задач. Это определение полезно, но не вполне достаточно для полного понимания готовности армии к выполнению своих задач. Мы должны расширить нашу концепцию готовности, охватывая более широкие меры, которые прямо или косвенно способствуют готовности миссии. Конечно, оценивание такого рода обязательно означает, что мы должны стать более открытыми не только для более широкого обмена данными, но и для сбора трудноизмеримых данных, таких как альтернативные издержки, и найти способы доказать, что наши действия предотвратили негативные последствия.

Такой образ мышления не предполагает, что нам нужно постоянно поддерживать высочайший уровень боеготовности в каждом подразделении вооруженных сил. Это не только не по карману и не по силам, но и было бы контрпродуктивно для целей модернизации департамента. Например, по определению, подразделение не может быть полностью готово, если оно находится в процессе обучения на новой платформе. Более того, готовность должна создаваться, а затем сознательно и продуманно расходоваться в соответствии с требованиями государства. Баланс между этими расходами и медленным наращиванием рекапитализации и модернизации — вот где истинная стратегическая готовность.

Рамочная концепция стратегической готовности

Для достижения этого важнейшего баланса мы предприняли значительные усилия по разработке и внедрению системы стратегической готовности: гибкого и взаимодополняющего набора инструментов, политики и оценок, которые позволяют нам понять, насколько мы близки или далеки от достижения наших целей. Конечной целью этой системы является обеспечение того, чтобы решения, которые принимают наши руководители, были основаны на данных и рисках, чтобы они понимали компромиссы, необходимые для выбора одного курса действий вместо другого.

В центре концепции — попытка определить и расширить способы измерения и оценки стратегической готовности. Сегодня мы измеряем готовность на основе того, как объединенные силы организованы на уровне подразделений. Однако в боевых действиях есть нечто большее, чем подразделение. Располагает ли департамент базой, оборудованием и кадровым потенциалом для формирования сил будущего? Стратегическая готовность – это не совокупность готовности подразделений объединенных сил; это целостный взгляд на факторы, включая оперативную готовность, которые влияют на нашу способность вести боевые действия во времени и при различных угрозах.

Усилия департамента по созданию системы стратегической готовности и формализации стандартизированного, повторяемого процесса для более точной оценки множества пока еще не измеренных показателей готовности невероятно важны для правильного формирования и позиционирования объединенных сил. Наша цель — не спорадические изменения и не кратковременные реформы. Мы стремимся к общему пониманию последствий всех наших решений, связанных с готовностью. Система стратегической готовности — это динамичный, устойчивый подход, который заставляет департамент интегрировать все наши процессы принятия решений, чтобы четко сформулировать наши цели, учесть риски, которые мы несем при принятии решений, и понять, насколько мы близки или далеки от достижения этих целей. Этот подход не сможет полностью устранить проблемы или обеспечить полную уверенность в будущем. Однако при его применении система стратегической готовности поможет уменьшить количество "слепых зон" и обеспечить, чтобы даже при наличии разногласий военные основывали свои оценки на общем, последовательном наборе источников данных и аналитических методов.

Увязывая многие основные процессы департамента, такие как управление силами, составление и рассмотрение бюджета и оказание помощи Украине в сфере безопасности, мы намерены более четко осветить детали проблем. Такой подход неизбежно обеспечит лучшее понимание долгосрочного влияния решений высшего руководства на готовность вооруженных сил. Позднее этим летом департамент, возглавляемый заместителем министра по вопросам персонала и готовности, проведет первую стратегическую оценку готовности. Эта оценка призвана обеспечить прозрачность в Министерстве обороны и помочь старшим руководителям в принятии решений. Однако организации Министерства обороны уже выпускают множество ежегодной аналитики для решения наших самых насущных проблем.

Ценность переоценки

Даже наши самые глубокие оценки, как правило, ограничены конкретной аудиторией или сосредоточены на конкретных процессах и, в силу различий в сроках, структурах управления и организационных правах, не имеют значимой связи друг с другом. Кроме того, все еще мало оценок информирует о важной задаче департамента — предоставлении военным ведомствам обоснованных указаний для развития объединенных сил, способных достичь целей Национальной оборонной стратегии, — или измеряет, принесли ли действия, предпринятые в ответ на это руководство, стратегические плоды. Ежегодное оценивание стратегической готовности объединит существующие аналитические усилия через призму десяти измерений стратегической готовности: поддержание, модернизация, союзники и партнеры, бизнес-системы и организационная эффективность, человеческий капитал, глобальная позиция, структура сил, устойчивость, оперативная готовность и мобилизация. Затем оценивание не только определит прогресс, достигнутый в достижении целей министерства по каждому из этих параметров и по всем процессам, которые их регулируют, но и порекомендует рычаги, которые министр обороны может использовать, чтобы приблизить нас к нашим стратегическим целям в области готовности.

Такая интеграция оценок и процессов также напрямую поддерживает нашу способность обеспечить эффективный надзор за решениями, связанными с готовностью. Кейтлин Ли на этих страницах доказывала необходимость прозрачности и надзора, чтобы помочь привить стратегическую дисциплину в процессе управления глобальными силами министерства. Мы согласны с тем, что дисциплинированное принятие решений имеет первостепенное значение для более эффективного использования наших сил в настоящем и модернизации в будущем, а Глобальное управление силами — это лишь один из многих процессов, влияющих на боеготовность департамента. Поэтому департамент должен иметь возможность расширить контекст отдельного решения и рассмотреть его в ряду других связанных решений, принятых в рамках целого ряда процессов, чтобы определить стратегическое воздействие на боеготовность.

Например, командующий войсками подает запрос на дополнительную поддержку истребительной авиации в своей зоне ответственности в течение следующих шести месяцев в ответ на возникающий кризис. Министру обороны представляются варианты действий для удовлетворения этого запроса. Затем он принимает решение продлить развертывание эскадрильи F/A-18 Корпуса морской пехоты, уже развернутой в данном командовании боевыми действиями. В настоящее время министерство может предоставить министру обороны анализ последствий для будущего наличия эскадрилий истребителей. При этом мы впервые можем отразить общеорганизационные последствия, связанные с поддержанием, набором и удержанием персонала, а также рекапитализацией истребителей в целом.

Для такого рода анализа наши две группы разрабатывают Модель влияния решений на готовность. Эта система прогнозной аналитики объединяет и анализирует многие существующие, но ранее разрозненные потоки данных о готовности. В примере с F/A-18 модель позволит департаменту глубже изучить последствия продления, например, влияние на будущую готовность или план Корпуса морской пехоты по рекапитализации истребителей четвертого поколения (F/A-18) с помощью F-35, а также то, заставит ли продление отложить ранее запланированную подготовку пилотов или ремонтников по переоборудованию F-35. Наш анализ также может показать, что это решение приведет к снижению доступности истребительной эскадрильи для выполнения глобальных задач на два года вперед. Модель также предсказывает, что подразделение столкнется с задержкой запланированной конверсии на F-35, что заставит Корпус морской пехоты значительно скорректировать план подготовки и базирования F-35. По мере развития модели эти данные позволят получить более широкую картину нашей боеготовности и дадут возможность увидеть конечное воздействие на боеготовность истребителей объединенных сил на несколько лет вперед.

Кроме военных учений, мы должны тренироваться моделировать то, как мы принимаем решения. Включив запланированные поставки каждого военного ведомства в одну целостную "модель моделей", Модель влияния решений на готовность позволит руководителям оборонных ведомств на всех уровнях визуализировать и сравнивать последствия отклонения от этих планов. В этом сценарии мы сможем увидеть, что развертывание эскадрильи истребителей ВМС оказывает менее пагубное воздействие на боеготовность, чем в случае с другими сопоставимыми подразделениями другого ведомства. Такое моделирование также может помочь нам выявить ранее скрытые последствия для боеготовности, например, последствия вывода личного состава или оборудования из менее боеготовых подразделений, чтобы ускорить развертывание других подразделений. Эта информация может и не изменить решение, но мы будем вооружены полным знанием потенциальных последствий и ясностью в отношении того, что можно сделать, чтобы смягчать эти последствия в будущем.

Конечно, ни один из этих инструментов не является панацеей для решения наших проблем с готовностью. Нам необходима дисциплина, чтобы рассмотреть все аспекты и измерения стратегической готовности и признать влияние наших решений на весь департамент. Хотя Модель влияния решений на готовность предлагает мощные возможности прогнозирования, мы знаем, что для решения задач будущего необходимы человеческие суждения и анализ прошлых и текущих решений и инициатив, связанных с готовностью. Кроме того, центральное место в каждом аспекте системы стратегической готовности занимает гибкость. Мы знаем, что наше первое оценивание стратегической готовности не будет идеальным – но мы и не ставили перед собой такой цели. Почти столь же важным, как и оценка нашей способности достичь стратегических целей, является выявление пробелов в наших оценках, указывающее, где требуется дополнительное изучение и понимание. Аналогичным образом, полная операционная способность Модели влияния решений на готовность не является выполненной миссией. Мы будем продолжать совершенствовать объем прогностического анализа, который может обеспечить Модель, по мере разработки новых моделей и получения дополнительных метрик. Департамент не ожидает решения на тарелочке с голубой каемкой, и поэтому мы разработали систему стратегической готовности таким образом, чтобы она могла адаптироваться и развиваться по мере получения новых знаний и изменения обстановки.

Призыв к действию

Нам предстоит непростая работа. Изменение культуры никогда не бывает легким, особенно в такой большой и развитой организации, как Министерство обороны. Именно поэтому, несмотря на всеобщее согласие с необходимостью этих изменений, они так и не произошли. За последние два года министерство многого добилось в переходе к стратегическому подходу к обеспечению готовности, и мы видим на горизонте еще больший прогресс. По мере формализации нашей политики и проверки наших оценок мы приближаемся к внедрению целостных, аналитических и строгих средств для рассмотрения последующего воздействия решений на нашу ближайшую и долгосрочную готовность и на все наши стратегические цели. Добиваясь преимущества в принятии решений над нашими противниками, мы планируем опередить их способность действовать сейчас и в будущем.

Однако преимущество в принятии решения не означает уверенности в решении. Наши инструменты должны обеспечивать нам ясность, улучшая то, что мы знаем, и ставя под сомнение то, что, как нам кажется, мы знаем, но мы не можем полностью полагаться на них. Мы по-прежнему должны развивать анализ и суждения, которые являются основными принципами моделей управления талантами военных и гражданских сотрудников департамента. Принятие решений – это искусство, а не наука. Мы полагаемся на науку для того, чтобы получить информацию об искусстве. Баланса можно достичь только в случае, если наши старшие руководители будут учитывать риски и принимать хорошо информированные решения. Для этого мы должны дать руководству лучшее понимание завтрашних рисков, которыми чреваты сегодняшние решения, чтобы наши следующие шаги были более точными, продуманными и, в конечном счете, успешными и ведущими к победе.

Разработка системы стратегической готовности — не единственное решение для достижения баланса между сегодняшней готовностью и возможностью модернизации объединенных сил в будущем. Следующим шагом будет создание давно необходимого показателя требований, на основе которого мы будем проектировать объединенные силы будущего. Без этого показателя мы не сможем полностью понять, насколько мы близки или далеки от стратегической готовности.

Об авторах

Кимберли Джексон — заместительница помощника министра обороны по вопросам готовности вооруженных сил.

Дэвид Бергер — генерал, комендант Корпуса морской пехоты.