Танцующие в темноте: как непрозрачность цепочки поставок Пентагона угрожает национальной безопасности США

Если логистика выигрывает или проигрывает войны, то что выигрывает или проигрывает саму логистику? В военной доктрине США есть ответ: "Цепочка военных поставок США (включая оборонно-промышленную базу) представляет собой основное конкурентное преимущество, которое лежит в основе сдерживания и позволяет Соединенным Штатам проецировать силу".

Несмотря на прямое указание в доктрине, потребовалась глобальная пандемия, чтобы Министерство обороны обратило внимание на хрупкость своих цепочек поставок и на все последствия глобальной экономической экспансии Китая. Однако признание уязвимости, ее понимание и принятие мер по ее устранению не всегда подразумевают друг друга. Хотя уровень осведомленности в Министерстве обороны растет, недостаточная прозрачность цепочек поставок оборонной продукции делает их легкой мишенью для противников, стремящихся незаметно внедрить риски в цепочки поставок и тихо выжидающих время для этого. Трудно исправить то, чего вы не видите. Министерству обороны пора предпринять решительные шаги для получения полной информации о цепочках поставок оборонной продукции, чтобы снизить риск приобретения американского оборудования у иностранных противников и/или недобросовестных поставщиков.

Фокус перевел статью Николаса Джордана и Дженнифера Мэппа о том, почему нынешняя цепочка поставок является угрожающей для безопасности США.

Цепочки поставок лежат в основе глобального рынка. За каждым продуктом стоит сеть взаимосвязанных компаний, которые должны собраться в нужное время и в нужном месте, чтобы своевременно осуществить поставку. Чем сложнее продукт, тем больше узлов в сети. Каждый узел подразумевает свои собственные проблемы с материалами, логистикой, персоналом, процессами и заинтересованными сторонами. Сбой в работе одного узла быстро распространится на всю систему и нарушит цепочку поставок.

Цепочка военных поставок – это сложная система, состоящая из сети поставщиков, выходящая за рамки известных крупных оборонных подрядчиков и включающая тысячи поставщиков низшего звена. Каждый уровень сети критически важен для успеха выше- и нижестоящих уровней. Внутри этих сетей есть узловые поставщики, от которых зависит успех всей системы. Мы утверждаем, что добиться полной видимости всех этих узлов цепи поставок не слишком сложно и не слишком дорого. Для этого Министерство обороны должно использовать проверенные коммерческие комплекты программного обеспечения для цепочки поставок, работать с Конгрессом над установлением мандатов на обеспечение видимости и переосмыслить свой подход к управлению цепочками поставок в 21 веке.

Кризис цепочки поставок Министерства обороны

У Министерства обороны есть стимул составить карту и полностью понять свою цепочку поставок – и поставщиков, которые стоят за ней. Пока что этому мешают две проблемы. Первая, наиболее важная, заключается в том, что министерство не знает, кто поставляет комплектующие для поставщиков ниже определенного порога. Пример из частного сектора наглядно демонстрирует цепочку поставок и ее узлы. Центр передовых исследований в области закупок составил карту сети поставок компании American Honda Motor Company. Цепочка поставок включала 10 832 поставщика: 245 первого уровня, 1 643 второго уровня, 4 605 третьего уровня и 4 330 четвертого уровня. Для компании Honda более 97% поставщиков были ниже первого уровня. Это уровень видимости поставщиков, которого, по признанию Министерства обороны, оно не смогло достичь в отчете президенту в 2022 году.

Вторая проблема заключается в том, что поставщики, от которых зависит Министерство обороны, могут быть сосредоточены в близких географических регионах. Это делает их уязвимыми для "выстрелов на поражение" — метафора, используемая для обозначения военных целей, атака на которые может вывести противника из строя и лишить его возможности ответить. Пример этого описывают Роберт Хэндфилд и Том Линтон в книге по управлению цепями поставок Living Supply Chain, вышедшей в 2017 год. Компания Elementum сопоставила потоки доходов клиента с местоположением поставщиков, определив, что 86% доходов компании связаны с поставщиками в одном небольшом географическом районе. Одна крупная катастрофа может в конечном итоге повлиять на 86% доходов компании. Представьте себе, что подобный географический риск существует в цепи поставок оборонной продукции США, и вы поймете, как кластеризация жизненно важной отрасли делает Соединенные Штаты уязвимыми для атак.

Стратегия национальной обороны на 2022 год предписывает Министерству обороны "укрепить оборонную промышленную базу, логистические системы и соответствующие глобальные цепочки поставок" в ответ на наблюдаемый рост воздействия на цепочки поставок. Например, связанные с COVID-19 нарушения в цепочке поставок вызвали задержки в 48 основных программах оборонных закупок. Из них 22 программы продолжают испытывать задержки, что говорит о том, что ситуация не улучшилась даже после того, как опасения, связанные с COVID-19, утихли.

Начальник отдела закупок ВВС США сказал: "Текущие проблемы с цепочкой поставок, затрагивающие субподрядчиков [sic], привели к более чем полуторагодовой задержке" системы дистанционного видения для KC-46. А подводная лодка ВМС США класса Columbia уже с трудом укладывается в текущие требования программы, доказывая, что "цепочка поставок — это риск номер один". Помимо задержек, отсутствие видимости всех элементов цепочки поставок не позволяет Министерству обороны выявлять сбои на ранней стадии и решать проблемы заранее.

Вторая и постоянная проблема — это контроль качества. Существует реальный риск попадания некачественных или контрафактных компонентов в цепь поставок Министерства обороны. В июне 2020 года в результате аварии F-16 погиб старший лейтенант Дэвид Шмитц. В рамках соответствующего федерального гражданского иска стало известно, что ВВС выявили несколько транзисторов и микросхем, вышедших из строя. В иске утверждается, что некоторые из этих компонентов были поддельными. Кроме того, в 2022 году Министерство юстиции выдвинуло уголовное обвинение против частного лица в продаже контрафактных компонентов Cisco китайского производства на сумму около 1 миллиарда долларов компаниям в США и нераскрытому списку государственных учреждений, включая Министерство обороны.

Управление рисками цепочки поставок: история халатности Министерства обороны

К сожалению, хрупкость цепочки поставок Министерства обороны — не новая проблема. Более пяти лет назад в отчете Управления правительственной отчетности подчеркивалось, что информация, необходимая для эффективного управления рисками цепочки поставок в оборонном секторе, отсутствует. В ответ на этот отчет Министерство обороны "провело детальную оценку ключевых секторов… и определило основные риски… проведя обсуждение недостатков или уязвимостей и стратегий по их снижению". Однако растущая тенденция сбоев в цепочке поставок говорит о том, что меры по смягчению последствий, принятые Министерством обороны, либо не были реализованы в полном объеме, либо не помогли решить проблемы.

Цепочка поставок F-35 является хорошим примером. Соединенные Штаты на 100% зависят от импорта 16 минералов, которые считаются "критически важными" для национальной безопасности. На Китай приходится "63% мировой добычи редкоземельных металлов, 85% переработки редкоземельных металлов и 92% производства редкоземельных магнитов". Тем не менее, Министерству обороны потребовалось 12 лет, чтобы понять, что "каждый из более чем 825 поставленных F-35… содержит компонент, изготовленный из китайского сплава, запрещенного как американским законодательством, так и правилами Пентагона".

Для решения этой проблемы президент Байден издал указ, предписывающий Министерству обороны "представить отчет, определяющий риски в цепи поставок, и политические рекомендации по устранению этих рисков". В ответ министерство признало ограниченную видимость, заявив, что оно "[не] отслеживает эти уязвимости… Поскольку цепочки поставок стали более глобальными по масштабу, главные подрядчики потеряли некоторую видимость подуровней своих цепочек поставок, особенно ниже уровней третьего уровня". Министерство обороны в настоящее время изучает эти последствия. Если история повторится, то министерство сможет увидеть ощутимый прогресс примерно через 10 лет.

Управление рисками цепей поставок: история двух отраслей

Управление рисками цепочки поставок не является уникальным для оборонного сектора, а скорость, гибкость и устойчивость так же важна для прибыли, как и для национальной безопасности. Но в то время как частная промышленность эволюционировала, Министерство обороны продолжает рассматривать управление рисками через призму логистики. Десятилетия назад промышленность начала консолидировать ответственность за весь поток создания стоимости от начала и до конца, создавая руководящие вакансии для сотрудников по закупкам и снабжению. В отличие от этого, Министерство обороны продолжает разделять функции закупок, логистики и операций. Каждая функциональная область оценивает свой риск цепочки поставок (например, кибернетика, закупки, логистика и т.д.), но ни одна организация не рассматривает коллективные риски, присущие всей оборонной промышленной базе.

Частная промышленность также осознала важность проактивного управления рисками цепочки поставок и интегрировала его в качестве важной части своей деятельности. Хэндфилд и Линтон считают, что глобальные цепочки поставок — это живые системы, "подчиняющиеся биологическим правилам". Правило номер один гласит, что компании выживают, адаптируясь к изменениям в экосистеме путем "использования данных в реальном времени, скорости, прозрачности и быстрого реагирования". Некоторые компании используют коммерческие программные решения с применением больших данных, искусственного интеллекта и машинного обучения для картографирования цепочек поставок. Другие внедрили требования, предписывающие использование коммерческих программных решений, которые опираются на данные непосредственно от поставщиков для создания проверенных карт цепочек поставок. В обоих случаях многие из них затем используют дополнительное программное обеспечение для мониторинга в режиме реального времени картографированной сети с использованием общедоступной информации. Everstream, Resilinc, Craft, BlueVoyant, Deloitte CentralSight и многие другие предлагают программные решения в этой области. Компания Becton Dickenson, одна из крупнейших в мире в области медицинских технологий, использовала Everstream для составления карты линейки продуктов линейки за три дня с точностью более 90%. Предыдущие внутренние попытки заняли у Becton Dickenson четыре года. Используя программное обеспечение Resilinc для создания проверенной карты поставщиков, IBM получала в режиме реального времени обновленную информацию о поставщиках во время пандемии COVID-19. Это позволило IBM заблаговременно смягчить проблемы, в результате чего не было пропущено ни одной поставки продукции из-за сбоев, связанных с пандемией.

Несмотря на успехи, достигнутые в коммерческом секторе, оборонный сектор едва сделал первые шаги к обеспечению реальной видимости своих цепочек поставок. Прошло более года с тех пор, как Министерство обороны заявило, что будет применять аналитические инструменты для выявления уязвимостей. На сегодняшний день ничего существенного так и не было внедрено. Исследуемые решения не только дорогостоящи, но и прямо противоречат призыву Министерства обороны "не отставать" от коммерческих технологий.

Рекомендация и заключение

Национальная безопасность США зависит от прочности и устойчивости оборонных цепочек поставок, и неспособность понять их пределы будет катастрофической в конфликте с ближайшим противником. Вторжение России в Украину уже привело к тому, что Соединенные Штаты едва закрывают потребности украинских войск в боеприпасах для регионального конфликта. В Тихоокеанском регионе Соединенные Штаты столкнулись с проблемой отставания запланированных поставок оружия тайваньским военным на сумму 19 миллиардов долларов, в то же время задерживая поставки 66 новых самолетов F-16V из-за сбоев в цепочке поставок. В ходе военных симуляций, посвященных конфликту в Тайваньском проливе, Центр стратегических и международных исследований определил, что "некоторые боеприпасы, такие как дальнобойные и высокоточные боеприпасы, скорее всего, закончатся у США менее чем за неделю". В докладе также говорится: "Оборонно-промышленная база США недостаточно подготовлена к существующей сейчас международной среде безопасности".

Эти суровые показатели и оценка состояния промышленной базы США должны встревожить политиков в Министерстве обороны и Конгрессе. Несмотря на растущее осознание этого кризиса в Пентагоне, похоже, что министерство движется в направлении организационных изменений, а не подотчетности. Доктор Уильям Лаплант, главный чиновник Министерства обороны по закупкам, в марте 2023 года издал меморандум о создании Объединенной ячейки ускорения производства. Она будет отвечать за "создание постоянного промышленного производственного потенциала, устойчивости и способности к резкому росту для ключевых оборонных систем вооружения и поставок". Эта инициатива ставит под сомнение эффективность существующего управления по политике промышленной базы Министерства обороны и должна стать поводом для стратегических размышлений. Зачем создавать новую организацию, если в Министерстве обороны уже есть действующее управление, которому поручено поддерживать "надежную, безопасную и устойчивую промышленную базу"?

Чтобы добиться более долгосрочных результатов в укреплении оборонной промышленной базы, Министерство обороны должно сначала понять масштаб проблемы, которую оно пытается решить. Мы рекомендуем Министерству обороны немедленно приступить к реализации плана экспериментов по тестированию широко доступных коммерческих решений по обеспечению прозрачности цепочки поставок и выбрать общий пакет для министерства. Министерству обороны следует избегать копирования коммерческих приложений, поскольку предыдущие такие попытки не увенчались успехом или были отменены после траты миллионов долларов. Индивидуальные решения также не позволяют использовать проверенные коммерческие приложения, уже развернутые в масштабе. Кроме того, общий пакет обеспечивает департаменту возможность достичь видимости по всем программам. Позволяя каждой программе решать проблему видимости цепочки поставок индивидуально, вы ответите на вопросы конкретной программы, но это не даст ответа на более широкий вопрос о "выстрелах на поражение" в рамках оборонной промышленной базы.

Министерство обороны также должно работать с Конгрессом над внедрением мандатов по обеспечению видимости для промышленности. Этот мандат должен включать стандарт видимости и доступа к государственным данным для всех государственных подрядчиков, чтобы дать Министерству обороны полномочия привлекать промышленность к ответственности за управление рисками в цепи поставок. Такое законодательство уже существует для редкоземельных элементов для постоянных магнитов (10 U.S. Code § 857) и стратегически важных материалов из иностранных государств, не являющихся союзниками (10 U.S. Code § 4872). Утверждение о том, что правительство не в состоянии обеспечить видимость из-за ограничений по контракту или стоимости, не учитывает огромное количество стандартов, которые правительство уже предъявляет к промышленности. Национальная безопасность зависит от устойчивости цепочек поставок, а видимость — это первый шаг в их укреплении.

В более широком смысле Пентагону следует пересмотреть свое отношение к управлению цепочками поставок. В большинстве случаев управление цепочками поставок и их рисками рассматривается через призму логистики. При таком подходе полностью игнорируется то, что происходит в цепочках поставок в процессе разработки или производства системы. Слишком часто программные подразделения Министерства обороны передают контроль и надзор за поставками системы вооружения в ведение отдела логистики или подрядчика, зачастую без особого надзора или внимания со стороны руководства программы, пока не возникнет проблема. Это устаревший подход. Цепочки поставок влияют практически на каждый аспект системы. Риск, которому подвергается оборонная экосистема в результате горизонтальной интеграции и глобальной диверсификации, остается неизвестным.

Поэтому подотчетность цепочки поставок должна привлекать проактивное внимание с самых ранних этапов разработки системы оружия. Например, полная сеть поставщиков должна оцениваться Министерством обороны до кодификации проекта системы оружия. Отделы по закупкам должны по-новому определить "стоимость, график, производительность". Вместо того чтобы фокусироваться на ставках обязательств и обновлении базовых показателей, чтобы программы укладывались в график, руководители программ должны признать обобщенное воздействие цепочки поставок на все три области, что актуально в 21 веке.

Министерству обороны следует действовать быстро. ЦРУ заявило, что знает о намерениях Китая: генеральный секретарь Си Цзиньпин сказал своей армии "быть готовой к 2027 году" к вторжению на Тайвань. Сегодня можно с уверенностью сказать одно: цепочки поставок Министерства обороны не обладают достаточной устойчивостью для крупномасштабного затяжного конфликта, и пока что они не вышли на путь прогресса и подготовки к 2027 году. Подход Министерства обороны к укреплению оборонной промышленной базы и обеспечению безопасности цепочек поставок не успевает за развитием событий. Поскольку многие руководители Министерства обороны продолжают уделять повышенное внимание высоким технологиям, они не должны забывать, что "все это техническое превосходство не имеет значения, если Америка не может создать достаточное его количество, поддерживать его или вообще доставить на поле боя". Цепочки поставок оборонной продукции сейчас под ударом, и Соединенные Штаты проигрывают. Министерству обороны пора прекратить исследования и предпринять немедленные и реальные действия по выявлению мишеней для "выстрелов на поражение" со стороны противника. Видимость цепочки поставок в рамках всей оборонной промышленной базы является основой национальной безопасности и требует единой стратегии реализации.

Об авторах

Николас Джордан — подполковник, имеющий более 18 лет опыта управления программами и закупками в ВВС. Студент Школы национальной безопасности и ресурсной стратегии имени Эйзенхауэра при Национальном университете обороны в Вашингтоне, округ Колумбия.

Дженнифер Мэпп — подполковник с более чем 22-летним опытом работы в сфере заключения контрактов и закупок в ВВС. Она является научным сотрудником по вопросам национальной обороны в Джорджтаунском университете в Вашингтоне, округ Колумбия.