Тайвань после выборов: предварительная оценка рисков

13 января на Тайване пройдут выборы нового правительства, решения которого сыграют важную роль в формировании динамики развития отношений между двумя странами на ближайшие четыре года. Финальные опросы, проведенные в начале января, показывают, что фаворитом является кандидат от Демократической прогрессивной партии Лай Циндэ, с небольшим отрывом опережающий кандидата от Гоминьдана Хоу Юй-и, за которым следует Ко Вэнь-цзе от Тайваньской народной партии.

Фокус перевел статью Аманды Хсиао о том, какие риски могут возникнуть для Тайваня после проведения президентских выборов.

Победа Лая вызовет наибольшую напряженность в ближайшей перспективе, поскольку Китай рассматривает этот сценарий как самый угрожающий его интересам. В ответ Пекин, скорее всего, еще больше усилит давление на Тайвань, используя различные инструменты военного и экономического принуждения. Вторая веха наступит 20 мая 2024 года, когда новый лидер Тайваня произнесет инаугурационную речь. Если Лай победит, он, возможно, не скажет, что Китай и Тайвань принадлежат к одному политическому образованию или "одному Китаю", как того требует Пекин. В ответ Пекин может продемонстрировать военную мощь. Уровень эскалации будет зависеть от расчетов Пекина, которые отчасти будут отражать взаимодействие и сигналы между Вашингтоном, Пекином и Тайбэем со дня выборов до инаугурации.

Напряженность в отношениях между двумя странами может возникнуть и после победы Хоу, хотя Пекин предпочитает именно такой сценарий. В этом случае конфликт начнется позже, когда Пекин будет требовать политического согласия или экономической интеграции в большей степени, чем население Тайваня готово принять.

Военный конфликт в Тайваньском проливе в ближайшей перспективе остается маловероятным, однако для смягчения дестабилизирующего потенциала этого переходного периода необходим контроль всех сторон. Пекин должен отказаться от привычных способов принуждения, осознав, что это делает цель объединения еще более недостижимой. Если, что вполне вероятно, Пекин все же усилит военное давление, например, путем проведения масштабных учений, он должен хотя бы сообщить об этом заранее. Вашингтон, в свою очередь, должен продолжать сигнализировать Пекину, что он не поддерживает официальную независимость Тайваня. Тайбэй должен дать понять, что стремится сохранить статус-кво. Для Лая это означает желание возобновить диалог между берегами пролива, продолжая политику отношений, заданную нынешним президентом Цай Инвэнь в 2016 году.

Обстановка перед выборами на Тайване

Следующему президенту Тайваня предстоит пройти через сложный момент в отношениях острова с Пекином. Сохранять статус-кво, при котором Тайвань пользуется фактической автономией, а обе стороны пролива работают над мирным урегулированием статуса Тайваня, стало сложнее. Китайское правительство все больше стремится продемонстрировать прогресс на пути к объединению и больше не довольствуется простым сдерживанием формальной независимости Тайваня (которая остается невозможной в обозримом будущем). Пекин применил целый набор средств принуждения, чтобы попытаться направить Тайвань в нужное ему русло, даже несмотря на то, что тайваньский народ по-прежнему не заинтересован в объединении. Вашингтон и Тайбэй дали отпор, углубив свои политические отношения, ускорив реформы в сфере обороны Тайваня и добиваясь все большей международной поддержки.

Эта спираль "действие–реакция" вызвала беспокойство всех сторон. Для Пекина это еще больше усиливает опасения окончательно потерять Тайвань. Вашингтон и Тайбэй все сильнее беспокоятся по поводу возможного китайского вторжения.

Тем не менее, все три стороны по-прежнему взаимно заинтересованы в том, чтобы избежать прямого военного конфликта в ближайшей перспективе. Общее желание снизить градус накала проявилось в хореографии саммита Си Цзиньпина и Джо Байдена в ноябре 2023 года. В дни, предшествовавшие встрече и после нее, председатель Объединенного комитета начальников штабов США, глава Совета национальной безопасности Тайваня и нынешняя президент Тайваня Цай выразили сомнения относительно возможности военного нападения Китая на Тайвань в ближайшей перспективе. Во время самой встречи Си, как сообщается, заявил, что не планирует предпринимать военные действия в 2027 или 2035 годах, которые, по мнению американских чиновников, являются возможными моментами, когда Китай может начать нападение. Американский чиновник отметил, что дискуссии стали "несколько более зрелыми".

Важно, что саммит привел к возобновлению диалога между двумя армиями, что будет полезно для информирования о намерениях в ближайшие годы. Помимо Тайваня, решение о проведении саммита Си и Байдена само по себе свидетельствует о других насущных приоритетах двух крупных держав. Пекин сталкивается со множеством внутренних экономических проблем. В июне 2023 года уровень безработицы среди молодежи достиг 21,3%, а доверие потребителей остается на историческом минимуме. Сектор недвижимости еще не восстановился, а иностранные инвесторы покидают страну. Администрация Байдена тем временем занимается не только собственными выборами, но и конфликтами между Россией и Украиной и Израилем и ХАМАСом. Эти приоритеты, наверняка, уменьшают привлекательность безудержной эскалации в американо-китайских отношениях, даже несмотря на то, что Тайвань остается ключевым предметом споров и внимания для обеих сторон.

Неопределенность выборов на Тайване

Предвыборные платформы кандидатов в президенты Тайваня раскрывают их взгляды на отношения между берегами пролива, но неопределенность в отношении того, как они будут управлять страной, сохраняется. Двумя ключевыми показателями эффективности международной стратегии будет способность следующего президента сдерживать напряженность в отношениях с Пекином и одновременно предпринимать столь необходимые шаги для дальнейшего укрепления обороны Тайваня.

Лай обещает продолжить политику Цай, предлагая обезопасить Тайвань путем углубления связей с широким кругом международных игроков и укрепления обороны острова. Однако в декабре Лай заявил, что опора на конституцию Тайваня для защиты острова в отношениях между берегами пролива приведет к "катастрофе". Это расходится с формулировкой Цай, согласно которой дела между двумя берегами должны вестись в соответствии с конституцией и другими соответствующими законами. Поскольку конституция Тайваня содержит ссылки на идею о том, что обе стороны принадлежат к "единому Китаю", эта формулировка послужила удобной двусмысленной основой для частичного удовлетворения требований Пекина. Чтобы успокоить общественность, Цай впоследствии повторила свою формулировку и заявила, что Лай согласен с ней. Тем не менее, остаются вопросы относительно взглядов Лая на отношения между берегами и его сдержанности при публичных выступлениях по этому вопросу.

Политика Хоу направлена на взаимодействие с Пекином и одновременно на продвижение оборонной реформы Тайваня. Однако Хоу утверждает, что оборонный бюджет и продолжительность обязательной военной службы при его администрации будут зависеть от уровня угрозы со стороны Китая, что вызывает вопросы о том, как это будет определено и сбалансировано с более примирительным подходом его партии к Пекину.

Независимо от предвыборных обещаний президента, ни одна из партий, скорее всего, не получит большинства в 113-местном законодательном органе Тайваня. Кто бы ни победил в президентской гонке, часть его программы должна будет сначала пройти через переговоры с двумя другими партиями. Например, при администрации Лая Гоминьдан и Тайваньская народная партия, скорее всего, будут иметь право голоса при формировании позиции Тайбэя в отношении расходов на оборону и соглашений с Китаем или США.

Туман неопределенности окутывает и ноябрьские президентские выборы в США. Помимо вопроса о том, кто победит, сезон предвыборных кампаний ограничит возможности администрации Байдена по реагированию на события в отношениях между берегами пролива. Политическая цена проявлений слабости в ответ на любые шаги Пекина возрастет, подталкивая США к демонстрации решимости. Жесты, призванные заверить Пекин в том, что Вашингтон не раздувает пламя независимости Тайваня, станет труднее реализовать, ведь их могут понять как подхалимство китайской коммунистической партии. Антикитайские/протайваньские заявления Конгресса, вероятно, будут продолжаться, например, в виде дополнительных законопроектов и резолюций, содержание которых противоречит устоявшейся политике США в отношениях между берегами пролива. Лишь немногие из этих законопроектов действительно станут законами, но они способствуют росту недоверия Пекина к намерениям США.

Непреклонная позиция и подход Пекина

Общая стратегия и подход Китая к Тайваню останутся неизменными, но тактика будет меняться в зависимости от событий в Тайбэе. Долгосрочная стратегия Пекина будет по-прежнему основываться на убеждении, что его растущая экономическая и военная мощь по отношению к Тайваню в конечном итоге приведет остров к объединению и сдерживанию независимости, что китайский ученый Синь Цян называет "самодостаточным" подходом. Это понимание заставляет Пекин применять жесткую тактику, несмотря на антикитайские настроения, которые она вызывает на Тайване. Оно также заставляет Пекин игнорировать политические изменения на острове, считая, что объединение неизбежно. Как говорится в китайской "Белой книге" по Тайваню 2022 года, "развитие и прогресс Китая являются ключевым фактором, определяющим ход развития отношений между берегами пролива… Независимо от того, какая политическая партия или группа находится у власти на Тайване, она не может изменить… тенденцию к национальному воссоединению".

Если Хоу победит, Пекину гарантирован вариант предпочитаемой им формулировки — консенсус 1992 года, который способствовал сотрудничеству между странами при последней гоминьдановской администрации. Это двусмысленная устная договоренность, достигнутая в 1992 году между тогдашним правительством Гоминьдана и Пекином, что в мире существует только "один Китай". С приходом к власти правительства Хоу Китай может временно ослабить военное и экономическое давление, чтобы подчеркнуть, что следование политике материка принесет свои плоды. Однако Пекин вряд ли вернется к "пряничному" подходу — скорее всего, он сохранит определенное давление. С 2014 года, когда на Тайване возникли народные волнения в ответ на усилия администрации Ма Инцзю (2008–2016 гг.) по продвижению экономической интеграции с материком, ожидания Пекина в отношении гоминьдановского правительства снизились. После первоначальной фазы медового месяца Пекин может стремиться к большему прогрессу в отношениях — в форме экономических или других соглашений, — который администрации Хоу будет трудно представить тайваньским избирателям, что вновь приведет к возобновлению напряженности.

С другой стороны, Пекин почти наверняка усилит давление в ответ на победу Лая и начнет "борьбу" со стремлением Лая к независимости и склонностью внешних сил поддерживать политиков, выступающих за независимость Тайваня. В преддверии и после избрания Цай в январе 2016 года Пекин ясно дал понять, что ожидает от нее соблюдения консенсуса 1992 года в качестве основы для отношений между странами. В марте 2016 года она восстановила дипломатические отношения с Гамбией, тем самым ознаменовав конец дипломатического перемирия Китая с Тайбэем при администрации Ма, когда Пекин перестал переманивать немногочисленных дипломатических союзников Тайваня. Когда Цай в своей инаугурационной речи предложила формулировку, которая не соответствовала требованиям Пекина, Пекин прервал диалог, прибегнув к экономическим санкциям.

В соответствии с позицией своей партии, Лай заявил, что принятие консенсуса 1992 года будет равносильно отказу от суверенитета Тайваня. Китай, со своей стороны, уже осудил позицию Лая насчет двусторонних отношений и назвал его "золотым внуком независимости". Заявление Лая в 2017 году о том, что он является "политическим сотрудником, выступающим за независимость Тайваня", усугубляет подозрения Пекина, как и тот факт, что его партия склонна подчеркивать суверенитет Тайваня.

Победа Лая стала бы первым случаем, когда тайваньская политическая партия оставалась у власти три срока подряд. Это может побудить Пекин продемонстрировать силу, чтобы подавить политический импульс к дальнейшему отдалению Тайваня от материка. Усиливая давление, Пекин в первую очередь будет стремиться заставить Лая в своей инаугурационной речи максимально приблизиться к предпочтительной для Пекина характеристике двусторонних отношений. Другая цель — усилить ощущение риска для населения Тайваня и для Вашингтона. Важно отметить, что Пекин надеется на помощь Вашингтона в обуздании администрации Лая. Китай считает, что демонстрация военной силы может быть эффективным средством заставить Вашингтон более серьезно отнестись к озабоченности Пекина по поводу Тайваня — урок, полученный во время кризиса в Тайваньском проливе 1995–1996 годов. Наконец, Пекин хотел бы показать своей внутренней аудитории, что он сохраняет инициативу в решении ситуации.

Инструменты принуждения, имеющиеся в распоряжении Пекина, многочисленны и разнообразны. В случае эскалации Пекин может выбрать проведение крупномасштабных военных учений. После визита спикера Палаты представителей Нэнси Пелоси на Тайвань в августе 2022 года военная активность Китая вокруг Тайваня неуклонно возрастала по частоте, разнообразию и близости к острову. Пекин может еще больше увеличить количество нарушений срединной линии — молчаливо согласованной границы, разделяющей два военных пространства в Тайваньском проливе на протяжении десятилетий. Более скрытная тактика может включать в себя пересечение линии, при котором больше времени проводится на тайваньской стороне линии в узких частях пролива, где у Тайваня будет меньше времени для реагирования. Могут участиться случаи облета острова китайскими военными беспилотниками и давления на границу прилежащей зоны Тайваня — 24 морские мили от его побережья. В ноябре 2023 года китайские военные не менее четырех раз приближались к этой зоне, как и их морские исследовательские суда.

Китай также может бросить вызов суверенитету Тайваня невоенными средствами. В ноябре 2023 года китайский коммерческий буксир вошел в территориальные воды Тайваня, а в январе 2024 года китайские воздушные шары начали летать над самим островом. В апреле 2023 года Китай провел "специальную патрульно-инспекционную операцию", в ходе которой китайские суда правоохранительных органов патрулировали Тайваньский пролив, но не брали на абордаж ни одного судна. Серьезным, но менее вероятным вызовом суверенитету Тайваня было бы, если бы китайские правоохранители начали высаживаться на борт и досматривать суда, находящиеся на тайваньской стороне срединной линии, утверждая, что они находятся под юрисдикцией Китая. Цена такого шага — повышенное внимание к глобальным последствиям нестабильности в Тайваньском проливе — скорее всего, перевесит выгоды.

В экономическом плане Китай уже угрожал применить карательные меры. В декабре 2023 года Китай объявил, что возобновит тарифы на импорт 12 видов товаров из Тайваня, которые были определены как беспошлинные в соответствии с двусторонним Рамочным соглашением об экономическом сотрудничестве. Как и в прошлом, Пекин может запретить импорт отдельных сельскохозяйственных и рыбных продуктов из регионов, которые являются оплотом Демократической прогрессивной партии. Он также может ввести более масштабные запреты, как, например, когда после визита Пелоси он остановил импорт более 2000 из 3200 наименований продуктов питания из Тайваня.

Усиление принудительных мер со стороны Пекина не предвещает вторжения. Скорее, их цель — оказать давление на Тайбэй, добавив головной боли для правительства и военных. Пекин также будет стремиться углубить раскол и подорвать доверие к американскому и тайваньскому правительствам в тайваньском обществе. При этом активизация военной деятельности неизбежно повысит риск несчастного случая или непреднамеренного столкновения.

Слова и действия Вашингтона и Тайбэя

Даже если военное нападение не за горами, тщательное управление этим переходным периодом важен для того, чтобы напряженность не вышла из-под контроля. В случае победы Лая давление Китая на Тайвань будет отчасти зависеть от того, что скажут и сделают Тайбэй и Вашингтон. В отличие от военных учений, проведенных после визита Пелоси на Тайвань, например, учения Пекина после встречи Цай с Кевином Маккарти были хотя и значительными, но более ограниченными по продолжительности и интенсивности. Вероятно, это стало ответом на усилия Вашингтона и Тайбэя по деэскалации.

Заверения, уже переданные во время ноябрьского саммита Си и Байдена, должны смягчить некоторые из худших опасений Пекина относительно потенциального президентства Лая. Байден воспользовался этой возможностью, чтобы прямо сказать Си: американская политика "одного Китая" не изменится, а это значит, что Вашингтон не поддержит независимость Тайваня. Проверка, которую разделенное тайваньское правительство, вероятно, устроит новому руководителю Демократической прогрессивной партии, также должна успокоить Пекин.

Если Лай победит, то чрезмерная реакция сразу после выборов может сработать против интересов Пекина. Это уменьшит вероятность того, что администрация Лая займет умеренную позицию в день инаугурации и разрушит недавние достижения в американо-китайских отношениях. В результате, возможно, Китай сначала усилит давление относительно незаметными способами и прибережет более решительный и открытый ответ для инаугурации 20 мая. Реакция Пекина будет частично зависеть от того, что скажет Лай в тот день, а также от американо-китайско-тайваньского взаимодействия в период с 13 января по 20 мая. Этот четырехмесячный период будет иметь решающее значение для всех трех сторон, чтобы сообщить о намерениях, опасениях и ожиданиях.

В идеале Пекин должен перейти к двустороннему подходу, более чутко реагирующему на настроения тайваньцев, принимая во внимание то, как принуждение мешает его же целям объединения. Однако такой переход маловероятен, поскольку бремя поддержания стабильности и дисциплины в значительной степени возлагается на Тайбэй и Вашингтон. Как минимум, Пекин должен заранее сообщать о своих намерениях — в том числе о возможных военных учениях — чтобы привнести в события определенную предсказуемость, как он это делал перед визитом Пелоси.

Потенциальный президент Лай заинтересован в том, чтобы начать свой срок с умеренности, за которую он выступал в предвыборной кампании.

• Во-первых, ему нужно будет убедить значительную часть населения, не голосовавшую за него, что он будет твердой рукой у руля.
• Во-вторых, чтобы подход его администрации к двусторонней и внешней политике был успешным, ему необходимо завоевать доверие Вашингтона, развеяв сомнения в том, будет ли он придерживаться более радикального подхода к двусторонней политике. Для этого Лай в случае своего избрания должен дать понять через каналы связи с Пекином, что он заинтересован в поиске путей возобновления диалога и сотрудничества между двумя странами, замороженных с 2016 года. Хотя он не может политически одобрить консенсус 1992 года, ему, как и Цай, следует в своей инаугурационной речи призвать к тому, чтобы дела между берегами пролива велись в соответствии с конституцией Тайваня. Поскольку в конституции есть упоминания о "едином Китае", это позволит частично удовлетворить политические условия Пекина, не отказываясь от позиции партии Лая.

Вашингтон, со своей стороны, должен четко заявить о своей неизменной приверженности политике "одного Китая" и отсутствии поддержки независимости Тайваня. Администрация Байдена должна стремиться поддерживать открытые линии связи с Пекином по вопросу Тайваня. Даже если в год выборов публичные заявления по этому вопросу будут слишком рискованными для Байдена, частные заверения все равно можно передать. Администрация также должна сделать все возможное для координации действий с членами Конгресса (на республиканцев будет трудно повлиять, но работа с демократами по-прежнему важна), чтобы свести к минимуму риск того, что законодательная власть подорвет усилия по демонстрации преемственности в двусторонних отношениях. Это высокая планка в политически напряженный год, но важно, чтобы позиция Вашингтона оставалась устойчивой на фоне политических изменений в Тайбэе после выборов.

Об авторе

Аманда Хсиао — старший аналитик Международной кризисной группы по Китаю, расположенной неподалеку от Тайбэя.