Конгресс, а не президент: как США могут регулировать применение силы в мире

Когда речь заходит о бомбардировках Йемена, Конгресс, похоже, больше заинтересован в самом факте того, чтобы с ним советовались, чем в сути этих консультаций. Когда администрация Байдена начала наносить удары по позициям хуситов в начале этого года, члены Конгресса, представляющие весь идеологический спектр, излили свое осуждение этих ударов в социальных сетях – но их критика почти полностью сводилась к тому, что никто не спросил у них разрешения. "Президент Байден должен явиться в Конгресс и попросить нас санкционировать этот акт войны", – написала в Твиттере представитель Анна Паулина Луна (R-FL). "Белый дом должен сотрудничать с Конгрессом, прежде чем продолжать авиаудары в Йемене", – добавил представитель Марк Покан (D-WI).

Фокус перевел статью Элизабет Биверс о том, что может Конгресс США сделать больше для остановки войны.

Эти представители абсолютно правы в том, что Конгресс – это ветвь власти, которой Конституция поручает утверждать ведение войны. Проблема в том, что Конгресс неправильно подошел к вопросу. Дискуссия должна вестись не о том, было ли это применение силы должным образом санкционировано, а о том, должны ли эти бомбардировки вообще иметь место.

Разумеется, многие из представителей рассматривают процедурные и содержательные споры как одно и то же. Они считают, что лучший способ вызвать дискуссию и сдержать возможное неправомерное применение силы – это настоять на том, чтобы президенты обращались в Конгресс за разрешением. Но все же существует опасность слишком сосредоточиться на процессе в ущерб сути. В худшем случае Конгресс предложит резолюцию о применении силы в Йемене как разрешение задним числом на то, что администрация уже и так делает. Действительно, сенатор Крис Мерфи на недавних слушаниях заявил, что хотел бы поступить именно так: "Разрешение важно не только для легализации текущих операций, но и для защиты от несанкционированного расширения миссии".

Однако военные полномочия Конгресса не начинаются и не заканчиваются процессом выдачи разрешений. Члены Конгресса, выступающие против применения силы исполнительной властью, должны заявить об этом и использовать свои площадки для призывов к критике и дискуссиям. Все члены Конгресса должны досконально изучить каждый довод в пользу войны, проводя слушания, донимая представителей администрации и требуя доказательств их основных утверждений. Если исполнительная власть не сможет убедительно обосновать применение силы по существу, Конгресс должен набраться политического мужества и остановить ее, отказав или отозвав разрешение и финансирование.

Пределы ретроактивного разрешения

Рассмотрим последствия ретроактивного разрешения в соответствии с предложением Мерфи. Конгресс вполне мог бы использовать такой процесс выдачи разрешения для активного обсуждения этого применения силы по существу. Возможно, в ходе этого процесса они обратят внимание на то, что сам президент Джо Байден заявил о неэффективности ударов. Может быть, они воспользуются этой возможностью, чтобы указать на связь между атаками хуситов и кризисом в Газе, о чем свидетельствуют заявления самих хуситов и тот факт, что они прекратили атаки во время короткого перемирия в ноябре. А может, это заставит Конгресс принять строго ограниченное разрешение, которое поставит администрацию в жесткие рамки, или вообще отказать в разрешении. Возможно, все это произойдет! Но даже в этом наилучшем случае такой подход не оправдает себя.

Во-первых, одних только ограничений на бумаге недостаточно для сдерживания исполнительной власти. В изначальном разрешении на "войну с терроризмом", принятом после 11 сентября, прямо указываются лица, причастные к терактам. Однако сменявшие друг друга администрации просто интерпретировали его как разрешение на применение насилия против "связанных с террористами сил". Этот термин отсутствует в тексте, но за два с лишним десятилетия, прошедших с тех пор, его использовали для оправдания применения силы против групп, которые даже не существовали во время первых атак. Аналогичным образом, разрешение на войну в Ираке в 2002 году было совершенно очевидно направлено именно против режима Саддама Хусейна. Однако спустя 20 лет оно пригодилось президентам, чтобы ссылаться на него при нанесении ударов по поддерживаемым Ираном ополченцам в Ираке и Сирии. Разумеется, президенты также видят огромные возможности в своих собственных конституционных полномочиях главнокомандующего согласно Статье 2. Так что бумажные ограничения могут быть полезны, но только в том случае, если кто-то будет следить за их соблюдением.

Кроме того, процесс санкционирования Конгрессом не обязательно сдержит применение силы исполнительной властью. Безусловно, может случиться и так, и тому есть прецеденты. Пожалуй, лучший пример – 2013 год, когда администрация Обамы заявила, что планирует бомбить режим Башара Асада в Сирии, но затем отступила после того, как Конгресс настоял на проведении первого голосования, и стало ясно, что волеизъявление может провалиться на фоне протестов избирателей.

Но есть и контрпример войны в Ираке 2003 года, когда у Конгресса были все возможности изучить факты и обсудить преимущества вторжения до того, как оно состоялось. Даже на фоне неубедительного обоснования войны администрацией Буша и мощной волны антивоенного давления со стороны широких масс Конгресс легко принял разрешение. А когда администрация Обамы запросила у Конгресса разрешение на кампанию по борьбе с Исламским государством, которая пользовалась широкой двухпартийной поддержкой, но явно не предусматривалась существующими разрешениями, Конгресс оказался не в состоянии согласовать детали и отказался от участия. Однако это не остановило кампанию – администрация просто нашла способ действовать в рамках имеющихся полномочий.

Наконец, вполне возможно, что ястребы в администрации или Конгрессе решат вынести на обсуждение Конгресса разрешение на применение военной силы, которое не будет включать никаких существенных ограничений на кампанию бомбардировок Йемена и рискует открыть путь к еще одной бесполезной и дорогостоящей войне США в регионе. Если только те же самые представители, которые призывают к выдаче разрешения, не создали достаточно большую коалицию, чтобы проголосовать против неоправданного разрешения, такой результат в лучшем случае сведет роль законодательного органа в области военных полномочий к простому штампу для того, что администрация уже решила сделать по своей собственной воле. В худшем случае это укрепит и расширит те самые возможности, которые Конгресс стремится сдерживать.

Прецедент 11 сентября

Нигде эта динамика не проявляется так ярко, как в бесконечных, казалось бы, дискуссиях о разрешении на ведение "глобальной войны с террором". Хотя она получила другие названия и в значительной степени исчезла из поля зрения общественности, масштабные военные операции США во имя борьбы с терроризмом продолжаются в десятках стран уже более двух десятилетий после вторжения в Ирак и Афганистан после 11 сентября. Существует только два разрешения Конгресса, которые частично или полностью поддерживают эти операции: резолюция, принятая в 2002 году и разрешающая применение силы против Ирака Саддама, и "зеленый свет" на применение силы против виновников терактов 11 сентября 2001 года, состоящий из 60 слов и принятый всего через несколько дней после этих терактов.

Эти устаревшие разрешения явно не соответствуют текущему моменту, и чтобы доказать обратное, потребовалась здоровая смесь творческого юридического подхода и многолетних заблуждений. Длинная череда президентов, членов Конгресса и защитников гражданского общества соглашалась с текущей ситуацией на протяжении более десяти лет. Проводились слушания, вносились законопроекты, чернила проливались на страницы газетных статей. Не далее как в прошлом году двухпартийная рабочая группа в Конгрессе обязалась наконец-то заняться этим вопросом.

Но обратите внимание на то, куда направлен вектор этих усилий. Внутренняя борьба, похоже, идет исключительно вокруг таких вопросов, как то, против каких вооруженных группировок будет выдано разрешение, должны ли существовать какие-либо географические границы применения силы, следует ли задействовать сухопутные войска и когда срок действия разрешения должен закончиться, если вообще закончится. Это контуры тех же дискуссий, которые тянутся уже более десяти лет. Различные члены Конгресса предлагали обновленные варианты разрешений, которые погрязли в той же спирали дискуссий и в итоге ни к чему не привели.

Как сказал один из ведущих участников переговоров о деятельности рабочих групп: "Речь идет не о вопросах, которые поднимают антивоенные активисты или противники применения военной силы. Речь идет о Конституции, которой, по мнению многих из нас, слишком долго злоупотребляли". Это честное признание: все разговоры, ведущиеся в вашингтонском политическом пространстве, направлены на то, чтобы обеспечить надлежащее оформление документов для текущих глобальных контртеррористических операций, а не на решение сложного вопроса о том, должны ли такие операции вообще проводиться.

На самом деле поразительно, насколько залы Конгресса далеки от этих дискуссий. Спустя более 20 лет, более 8 триллионов долларов и сотни тысяч, если не миллионы трупов, вооруженные подразделения, занимающиеся терроризмом, только разрастаются и распространяются. Этому способствовал "контртерроризм". Дестабилизация и беспорядки, вызванные военными операциями США во имя борьбы с терроризмом, привели к перемещению гражданских, нарушениям прав человека и разрушениям. Фундаментальные теории, лежащие в основе войны с терроризмом, раз за разом оказываются неверными. Пришло время признать эту реальность и положить конец безумию, а не обсуждать пути его возобновления и закрепления.

Заключение

Справедливости ради следует отметить, что есть несколько членов Конгресса, которые пытаются продвинуть дискуссию вперед. Например, сенатор Тим Кейн прямо заявил, что насилие хуситов связано с Газой и нет никаких оснований полагать, что бомбардировки, вместо того чтобы решить проблему и деэскалировать ситуацию в Газе, сдержат их. Депутат Барбара Ли в одиночку проголосовала против принятия резолюции после 11 сентября 2001 года и с тех пор неустанно добивается ее отмены и прекращения "бесконечных войн".

Но эти представители не должны быть в меньшинстве. Главная причина, по которой Конгресс, а не президент, несет столь большую конституционную ответственность за применение силы, заключается не в том, чтобы просто поставить галочку в процедурной графе, а в том, что прибегать к применению силы должно быть сложно. Задача состоит не в том, чтобы дать администрации все, что она попросит, и не в том, чтобы в спешном порядке получить разрешение на то, что она и так делает. Напротив, необходимо критически оценить последствия применения силы и определить, является ли это правильным курсом действий. Отнимая политическое пространство и законодательное время, чтобы сосредоточиться на бессмысленном процессе, мы забываем об основных дискуссиях, которые на самом деле должен вести Конгресс.

Совершенно очевидно, что с точки зрения соблюдения конституции и самой демократии лучше, чтобы Конгресс и общественность имели возможность высказаться по вопросам ведения войны. Но выполнения конституционного минимума недостаточно для обеспечения правильной политики или сдерживания применения силы. Таким образом, Конгрессу уже давно пора выйти за рамки простого осуждения несанкционированных войн. Необходима действительно равноправная ветвь власти, которая затруднит применение вооруженных сил без активного обсуждения. Избранные лидеры должны не просто просить включить их в процесс принятия решений, а начать противостоять провальным стратегиям по существу, используя все имеющиеся в их законодательном арсенале инструменты.

Об авторе

Элизабет Биверс – адъюнкт-профессор права и автор статей о внешней политике, живущая в Вашингтоне, округ Колумбия, США.