Отдам власть и деньги советам. Что таит в себе законопроект о децентрализации

Фото: Александр Чекменёв, 123rf, Getty Images
Фото: Александр Чекменёв, 123rf, Getty Images

Реформа местного самоуправления должна не только перекроить административную карту Украины, но и дать регионам больше финансовых прав и возможностей. Фокус разбирался, реально ли это сделать и стоит ли бояться децентрализации

Верховная Рада включила в повестку дня и направила в Конституционный суд представленные президентом Пётром Порошенко изменения в Основной закон, касающиеся децентрализации власти. О своей роли в продвижении этой реформы глава государства скромно умалчивает. "Я только субъект представления. Основную работу сделала украинская Конституционная комиссия. Также работала Венецианская комиссия", — заявил Пётр Порошенко на пресс-конференции. Однако заинтересованность президента в конституционных изменениях огромна, ведь, несмотря на перераспределение ответственности, над регионами он получит власть, которой не обладал ни один из его предшественников.

Деньги вперёд

О децентрализации говорят последние десять лет. Однако активно лоббировать реформу начали только теперь, когда на востоке страны вспыхнуло пламя сепаратизма. Кремлёвские агенты из числа губаревых, пургиных и плотницких потребовали федерализации. Президент стоит на своём: никакой федерализации не будет, зато регионы получат максимум полномочий, а вместе с ними — деньги, которыми местные громады смогут распоряжаться, как сами того захотят.

На пути к финансовой децентрализации первый шаг сделали в конце прошлого года, когда Верховная Рада внесла революционные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. Согласно им, уже в январе 2015-го бюджеты областных советов получили 10% поступлений налога на прибыль, который раньше полностью зачислялся в госбюджет, 65% экологического налога, госпошлину в полном объёме и сбор за предоставление административных услуг. В сельсоветы пошли 100% поступлений от двух новых налогов — на недвижимость и реализацию подакцизных товаров (5% от торговли алкоголем и топливом). Правда, у местных советов забрали 25% поступлений от налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Эти деньги ушли в районные бюджеты.

39,2 млрд грн

составит в этом году увеличение местных бюджетов в результате финансовой децентрализации

"Главной идеей бюджетной реформы стало изменение принципа бюджетного выравнивания, — рассказывает Анатолий Ткачук, директор Института гражданского общества, один из авторов реформы. — Раньше выравнивание бюджетов местного самоуправления проводилось по расходам. Если в городе или селе формировалось больше ресурсов, чем составляли расходы на бюджетные учреждения и управление, излишек забирали в госказну. Если меньше, из казны компенсировали недостачу. При таком положении дел в развитии экономики города или села не были заинтересованы ни государство, ни сами города и сёла. В одном положении оказывались и активные, и ленивые, которые не занимались развитием своих населённых пунктов, а только укоряли Киев, "который всё забирает".

Теперь же выравнивать бюджеты будут по доходам. В зависимости от уровня доходов местного бюджета у богатых громад будут забирать половину суммы, которая превышает 110% от среднеукраинского показателя. Бедным же громадам дадут дополнительные средства, но не до 100%, а только 80% от разницы дохода громады и среднеукраинского показателя. На практике это выглядит так. К примеру, на одного жителя сельской громады по Украине собирают 1 тыс. грн налогов в год. Громада А собрала 1,5 тыс. грн на одного жителя. Из них 200 грн уйдёт в госбюджет, 1,3 тыс. грн останутся на собственные потребности и развитие. В то же время громада Б заработала лишь 500 грн на одного жителя. Ей из госбюджета добавят только 400 грн. Таким образом, тот, кто развивает местную экономику, будет иметь 1,3 тыс. грн на одного жителя, а тот, кто остаётся пассивным, только 900 грн. Стимул налицо.

По словам Анатолия Ткачука, в результате финансовой децентрализации доходы местных бюджетов выросли гораздо больше, чем рассчитывали эксперты. Но многие сельские головы переменам не рады. "В прошлом году от НДФЛ мы получили 1,4 млн грн, — говорит Владимир Мицук, сельский голова села Белозорье, одного из самых богатых в Черкасской области. — На эти деньги мы содержали в том числе и сельсовет. В нынешнем же году на сельсовет государство не выделило ни копейки. Да, есть новый налог на недвижимость, но собирать его мы не можем, потому что в Украине нет реестра, по которому эту недвижимость можно было бы посчитать. Проблемы возникают и со сбором налогов с подакцизных товаров. Предприниматели не хотят платить сполна, а мы не налоговая, чтобы их контролировать. В результате всех изменений мы потеряли около 2 млн грн в год — примерно четвёртую часть нашего прошлогоднего бюджета!

Сёла всех районов, объединяйтесь!

Вслед за финансовой децентрализацией Украину ждёт и административно-территориальная реформа. В стране началось объединение местных советов. Его логика проста: слабых игроков присоединяют к сильным, одновременно сокращая количество сельсоветов примерно в восемь раз. Сильные игроки сформируют территории новых районов, число которых сократится втрое. Однако архитекторы реформы акцентируют: сокращение не самоцель. В результате реформы районы будут состоять из 3–4 новых территориальных центров. В каждом будут отделения муниципальной полиции, Пенсионного фонда, единое окно предоставления админуслуг, станции скорой помощи, отделение пожарной охраны и т. д.

Впрочем, объединение должно быть добровольным, чтобы не раскачивать и без того непростую ситуацию в стране. Зато тем громадам, которые решатся на объединение, предоставят бонусы. Прежде всего — 60% от НДФЛ, которые будут поступать в местный бюджет. В уже упомянутом селе Белозорье это составит свыше 3,5 млн грн. Этой суммы хватит не только на содержание школы и медучреждений, которые вернутся на баланс объединённой громады, но и для развития региона.

"Децентрализация приближает власть к человеку на расстояние вытянутой руки… Децентрализация сделает нашу страну крепче… и станет надёжной прививкой от бациллы федерализации"


Президент Пётр Порошенко 
о реформе власти
Президент Пётр Порошенко  о реформе власти

Также для самых активных населённых пунктов из числа тех, кто добровольно решится на объединение, в госбюджете предусмотрен 1% от всех госдоходов — 3,5 млрд грн. Их получат громады, которые предоставят проекты развития собственной инфраструктуры. Если, к примеру, во всей стране таких проектов наберётся лишь десять, 3,5 млрд грн распределят между ними.

В результате реформы исчезнут понятия "сельсовет" и "горсовет". Их заменят советы объединённых территориальных громад со своими исполнительными комитетами. Вместо голов селяне изберут старост, которые будут лоббировать интересы своего села в исполкомах. Раньше влияния на формирование бюджета у сельского головы практически не было.

Города и веси

Поскольку города в Украине — экономически самые сильные игроки, множество сёл планируют присоединить именно к ним. По мнению экспертов, это взаимовыгодный процесс: сёла получат дополнительное финансирование, а города — новые территории для развития. "Государству не под силу спасти село, это могут сделать только города, — считает Юрий Ганущак, неправительственный эксперт по вопросам территориальной организации власти. — У нас ведь уже есть масса успешных примеров такого объединения. Посмотрите на село Троещина. Разве оно проиграло, войдя в состав Киевского горсовета?".

По словам Ганущака, сейчас в Украине свыше 29 тыс. населённых пунктов, 11 тыс. субъектов местного самоуправления. Причём большинство из них настолько мелкие, что самостоятельно развиваться не могут. Когда их присоединят к сильным игрокам, от этого выиграют все.

Городам и сёлам, которые объединяться не захотят, дадут время подумать. Однако альтернативы объединению у них нет — рано или поздно это произойдёт, если не добровольно, то по указке сверху.

Вера твоя спасёт тебя

Впрочем, у децентрализации немало противников. Среди них в основном те, кто годами сидят в креслах глав местных советов и никаких перемен не хотят. Возможно, потому что просто не поняли всех тонкостей грядущих изменений. "Мы пока решили отказаться от предложенного нам объединения, – говорит Галина Коваль, и. о. чонгарского сельского головы. — У нас и так семь сёл, а если мы объединимся с ещё пятью такими же сельсоветами, мне кажется, есть риск, что до самых маленьких наших сёл Сиваша и Отомани никакие средства не дойдут. Кроме того, нам и сейчас не так уж плохо: благодаря бюджетным изменениям, мы в первом полугодии перевыполнили бюджет на 160%. У нас три заправки и много магазинов, торгующих алкоголем, так что 5% от продажи подакцизных товаров существенно нас обогатили. Кроме того, на плечи района, куда ушли средства от НДФЛ, мы переложили финансирование самых затратных наших статей бюджета — детских садов и медучреждений. Сейчас мы финансируем только сельсовет и учреждения культуры".

Альтерна­тивы объединению городов и сёл нет. Если объеди­няться не захотят доброволь­но, это произойдёт по указке сверху

Но большинство советов всё же готовы объединяться. В первую очередь из-за денег. К примеру, во время общественных слушаний по поводу присоединения посёлка Десна к Виннице эксперты пришли к выводу, что годовой бюджет Десны будет составлять 6,3 млн грн вместо сегодняшних 2,6 млн грн. Выиграет и Винница: вместо 2,1 млрд грн в её бюджете будут 2,2 млрд грн. "Даже молодая пара, когда женится, не знает, будет ли их семейная жизнь счастливой, — шутит Галина Обливач, деснянский поселковый голова. — За последние тридцать лет нас к каким только сёлам не присоединяли. Но ближе всего мы к Виннице. Если нам дадут 60% НДФЛ, как обещают, да ещё хоть что-нибудь из 3,5 млрд, предусмотренных в госбюджете на региональное развитие, у нас соберутся немалые средства. Хватит на содержание детского сада, школы, амбулатории. Нам давно нужна транспортная развязка, а ещё я мечтаю о создании в нашем селе молодёжного центра. Я видела такой во время рабочей поездки в Германию. В нём должны быть и всевозможные станки для обучения рабочим специальностям, и спортивные площадки, и зал для дискотек".

Децентрализовать нельзя узурпировать

Несмотря на усиление позиций регионов, децентрализация не ослабит центральную власть. В представленном Петром Порошенко проекте реформы изменений к Конституции предусмотрен контроль местных советов президентом через институт префектов. От глав нынешних администраций они будут отличаться меньшим объёмом полномочий. К примеру, префекты не смогут вмешиваться в оперативное управление регионами, не смогут распоряжаться бюджетными потоками и любыми другими финансовыми ресурсами местного самоуправления. Их функция — от имени президента следить за соблюдением законности в регионах. В случае нарушений глава государства по представлению префекта сможет не только отменять решения местных советов, но даже распускать сами советы. "Это французская модель контроля законности актов местного управления, — отмечает Юрий Ганущак. – В течение месяца префект должен рассмотреть решения органов местного самоуправления и, если посчитает, что они не соответствуют закону, обратиться в суд".

Показательно, что в погоне за поиском баланса власти, по словам директора Института гражданского общества Анатолия Ткачука, Украину можно считать едва ли не эталоном. "От возможных злоупотреблений со стороны президента у нас предлагается сверхзащита: решения местного самоуправления при необходимости будет анализировать Конституционный суд. Такого нет больше нигде в мире", — говорит Ткачук.

Численность сельсоветов сократится примерно в восемь раз, районов — втрое

Этот оптимизм, впрочем, разделяют далеко не все народные депутаты, которым придётся голосовать за предложенные президентом конституционные изменения. Вице-спикер Верховной Рады Оксана Сыроид утверждает, что в законопроекте как таковой децентрализации нет вовсе. "Назначенные президентом префекты получат полномочия, которые сейчас принадлежат прокуратуре, — считает она. — Надзор над работой местных советов нужен, но он несовместим с функциями исполнительной власти. Приостановив полномочия местного совета, президент одновременно назначает своего уполномоченного и обращается в Конституционный суд. Однако КС, треть которого формирует президент, ничего изменить не может. Далее глава государства должен обратиться в Верховную Раду с предложением назначить в проблемном регионе выборы. Но в законопроекте не указан срок, в течение которого президент обязан это сделать. Выходит, глава государства сможет напрямую руководить регионом через своего представителя столько, сколько захочет. Это прямая централизация власти".