Рождественское перемирие. Как депутаты, судьи и Зеленский заморозили конституционный кризис

Еще полтора месяца назад президент Владимир Зеленский требовал уволить всех судей Конституционного Суда (КС), даже если это нарушит Конституцию. "Это заговор старых элит и олигархов против президента и против страны", — такой была его первая реакция на решение КС от 27 октября, когда судьи отменили статью об уголовной ответственности за недостоверное декларирование и признали неконституционными положения законов о проверке электронных деклараций, ограничив тем самым полномочия Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАПК). Вскоре глава государства подал в парламент законопроект о роспуске КС, но ­выносить документ в зал депутаты не решились. Для урегулирования конституционного кризиса они создали рабочую группу. В нее вошли представители всех фракций. Параллельно Зеленский обратился в Венецианскую комиссию с просьбой разъяснить, как избежать негативных последствий для антикоррупционной реформы из-за решений КС.

С ограниченной ответственностью

4 декабря Верховная Рада проголосовала закон о возобновлении ответственности за недостоверное е-декларирование. Его поддержали 289 депутатов, против никто не голосовал. Казалось бы, консолидированное решение парламента должно было получить одобрение со стороны антикоррупционных органов, но этого не случилось. Глава Нацагентства по вопросам предотвращения коррупции Александр Новиков попросил президента ветировать закон из-за того, что в нем нет строгого наказания за ложь в декларациях. Если ранее нарушителя могли даже посадить за решетку, то нынешний документ пре­дусматривает куда более мягкую санкцию: штрафы — максимум 85 тыс. грн, общественные работы — до 240 часов и ограничение свободы до пяти лет. В последнем случае если чиновника, преступным путем получившего имущество в особо крупных размерах, признают виновным, то вместо колонии его отправят в некое исправительное учреждение открытого типа без изоляции от общества, которое при хорошем поведении он вскоре сможет покинуть. "В Польше, Франции, Чехии наказание за недостоверное декларирование — до восьми лет лишения свободы. В Украине, которая в рейтингах коррупции намного ниже этих стран, теперь вообще не предусмотрено лишение свободы", — возмущается Новиков.

"Уголовное преступление депутаты превратили в уголовный проступок, — поясняет Роман Куйбеда, заместитель председателя правления Центра политико-правовых реформ. — Это значит, что у суда появились более широкие возможности для освобождения нарушителя закона от ответственности. Например, если он просто признает свою вину, тогда ни штрафа, ни какого-то другого наказания не будет".

С замечаниями экспертов согласна Анастасия Радина, председатель Комитета ВР по вопросам антикоррупционной политики. Она одна из четырех парламентариев, воздержавшихся от голосования за закон. Радина объясняет: рабочая группа представила компромиссный законопроект, созданный на основе президентского и альтернативных депутатских: "Cчитаю, что наказание за ложь в декларации должно быть настолько строгим, чтобы потенциальным нарушителям было страшно".

Накануне голосования в парламенте говорили, что наказание в виде лишения свободы в законе оставят. "За" выступала часть "Слуги народа" и "Голос". "Решение вопроса затянулось на полтора месяца. И мы предстали перед выбором: либо голосовать за такой вариант, либо вообще не голосовать. Если бы не проголосовали, то наказания за ложь в декларациях за 2020 год не было бы, да и декларации можно было бы не подавать. К сожалению, у нас есть фракции, которые были против уголовной ответственности, например ОПЗЖ", — объясняет Ярослав Железняк, замглавы фракции "Голос". Он обещает, что как только президент подпишет закон, его коллеги инициируют изменения, в том числе наказание в виде лишения свободы. Правда, сомнительно, что эту инициативу депутаты предложат в этом году, — если голосов не было ранее, то сейчас они вряд ли найдутся. Возможно, это случится в 2021-м, но тогда тюремный срок будет возможен только за ложь в декларациях следующего года, которые чиновники будут подавать лишь в 2022-м.

Венецианский ориентир

Второй шаг для восстановления актикоррупционной инфраструктуры, разрушенной решением Конституционного Суда, народные депутаты сделали 15 декабря, приняв два закона о полномочиях НАПК. Первый открывает ему круглосуточный доступ к реестру деклараций, в том числе судей. Второй расписывает, как составлять протоколы в отношении судей. Оба закона также компромиссные. "При желании в вопросе мониторинга способа жизни судей работу НАПК можно будет заблокировать, — считает Роман Куйбеда. — Например, если орган судейского управления не согласует порядок проведения проверок деклараций судей, предложенный агентством".

Нынешний этап кон­сти­ту­ционного кризиса — это перемирие, как на Донбассе. Никто не говорит, что конфликт исчерпан

Тем временем Венецианская комиссия, к которой Офис президента обратился за консультацией, предлагает готовые решения возникших проблем. Во-первых, ее эксперты поддерживают уголовную ответственность за недекларирование или предоставление заведомо ложной информации в декларациях, предлагая коррупционеров лишать свободы, если в суде докажут прямой умысел. Во-вторых, в случаях с декларациями судей они рекомендуют НАПК заранее не согласовывать свои действия с Высшей квалификационной комиссией судей (ВККС), а отчитываться о результатах уже проведенных проверок. Да и то после формирования на конкурсной основе нового состава ВККС.

Теперь важно, как рекомендациями Венецианской комиссии воспользуется президент. "Иногда может показаться, что выводы комиссии воспринимаются как решение последней инстанции, — говорит Богдан Бондаренко, эксперт по конституционному праву. — Но на самом деле это рекомендательный документ, и уже Украина решает, учитывать его или нет. К тому же Венецианская комиссия никогда не говорит, что правильно, а что нет. Она предлагает много вариантов решения вопроса. Поэтому в ее рекомендациях, трактуя их в свою пользу, каждый может найти тот ответ, который ему подходит".

Решением Венецианской комиссии могут пользоваться не только в Офисе президента, но и в КС, ведь эксперты выступили против ключевого пункта законопроекта Зеленского о выходе из конституционного кризиса — увольнении судей. Комиссия подчеркнула: решение КС, каким бы абсурдным оно ни казалось, придется выполнять. А это значит, что поиск выхода из конституционного кризиса затягивается, и найти его без очередных компромиссов не получится.

Антикризисный план

"Сейчас может показаться, что конституционного кризиса нет. Все конституционные органы функционируют, даже КС. Если бы судьи были уволены, тогда бы исчез арбитр над президентом и парламентом, способный оценить их действия, это был бы очевидный кризис. Но у нас он скрытый, не публичный", — говорит Роман Куйбида. Зато его видит Венецианская комиссия, которая сделала вывод: "Конституционный Суд не может узурпировать роль парламента". Дело в том, что суд своим решением от 27 октября вмешался в сферу компетенции ВР, указав, что уголовная ответственность за ложь в декларациях чрезмерная.

И это не единственное замечание Венецианской комиссии к работе Конституционного Суда. Ее эксперты говорят: "Стиль обоснования и написания решений не соответствует стандартам конституционного правосудия", а анализ международных документов искажает европейскую практику. Как итог — суд нуждается в реформе. Начать нужно с постепенного обновления его нынешнего состава — важно, чтобы в суд пришли независимые судьи. Для этого необходимо организовать прозрачный конкурс.

По нынешней процедуре парламент, президент и съезд судей выбирают кандидатуры в КС на свое усмотрение: в ВР действует квотный принцип от фракций, у президента все зависит от выбора конкурсной комиссии, а судьи традиционно делегируют в КС наиболее лояльных к себе представителей. Чтобы исправить ситуацию, вносить изменения в Конституцию не надо — Основной Закон и так предусматривает конкурс, осталось утвердить его порядок на уровне закона, а это дело рук простого парламентского большинства. Как вариант — депутаты могут прописать создание специальной комиссии, сформированной из судей первого состава КС и международных экспертов.

Сговор трех

Тем временем в Офисе президента ситуацию с КС вывернули в свою пользу. Там решили, что обострять с судом отношения больше не нужно, поэтому глава государства склонен подписать принятые парламентом компромиссные законы. В таком случае президент также прикроет провалившуюся попытку использовать резонансное решение КС для контроля над ним. "Это перемирие, как на Донбассе. Никто не говорит, что конфликт исчерпан, — считает политолог Владимир Фесенко, близкий к Офису президента. — Две стороны избегают радикальных действий. И так будет до тех пор, пока КС не вынесет новое спорное решение. Тогда президент может прибегнуть к более жестким действиям. Не обязательно к роспуску, но к возможной смене руководства суда — попытается доукомплектовать его путем введения в состав более реформаторских фигур". Он объясняет: обращением в Венецианскую комиссию президент хотел продемонстрировать, что старался действовать радикально, но есть те, кто против такого подхода: "Сейчас президент считает, что надо искать компромисс, прислушаться к советам Венецианской комиссии и легитимировать их, возобновив антикоррупционное законодательство". Так что мяч все еще на стороне парламента, который должен не только возвратить полномочия НАПК, но и улучшить работу КС.

Депутаты тоже никуда не спешат. Причем не только в президентской фракции "Слуга народа", но и в "Европейской солидарности" и "Батькивщине". Последним неопределенность и слабая позиция президента выгодны. Как и фракции ОПЗЖ, которая довольна результатом инициированной ею дискуссии об электронном декларировании. Ускорить депутатов не пытается и глава парламента Дмитрий Разумков.

"Рабочая группа будет работать не один месяц, постарается урегулировать отдельные моменты в законе о КС. Но подобные детали обществу уже не интересны. 90% граждан вообще не знают, чем этот суд занимается, поэтому никто, кроме антикоррупционных активистов, ситуацию расшатывать не будет. С законопроектом депутаты выйдут в феврале, и вряд ли вынесут его в зал — у нас будут уже абсолютно другие проблемы", — прогнозирует Богдан Бондаренко.

Похоже, что идею устойчивого перемирия поддерживают и в Конституционном Суде. После выводов Венецианской комиссии судьи пообещали учесть замечания, изменить стиль своих решений и даже отложили рассмотрение резонансных дел.