Парад уполномоченных. Почему в Украине растет число омбудсменов

  • Евгения Королёва

Фокус разбирался, как и, главное, зачем в Украине появилось так много правительственных и президентских уполномоченных в сферах, за которые и так уже отвечают другие госорганы

— Такие пробки в городе, что хочется купить личный вертолет! Вот в Сингапуре машин много, а пробок нет. Почему? Потому что там культура вождения, а у нас ее нет, — Наталья Пушкарева, уполномоченный по вопросам волонтёрской деятельности, энергичным шагом идет по просторным коридорам Офиса президента. В здании на Банковой она обосновалась в декабре прошлого года, до этого такой должности в ОП не было. Пушкарёва говорит, что главной целью видит создание при президенте Совета волонтеров, а роль уполномоченного нужна лишь как инструмент для этого. Такую идею ей подсказал супруг. Он много лет работал за границей, видел там подобные модели, предложил реализовать это в Украине.

— Наш совет объединит все волонтёрские движения в государстве. После его создания должность уполномоченного перестанет существовать в нынешнем виде, мы её трансформируем во что-то другое, — уверяет собеседница Фокуса.

Из-за бюрократии процесс создания волонтерского альянса идет медленно. Поэтому пока Пушкарева развивает институт уполномоченного — сотрудничает с чиновниками, укрепляет связи с международными волонтерскими организациями, работает с активистами. После пожара в одесском колледже она консультировала местных добровольцев, а когда в Черновцах зафиксировали первый случай коронавируса, помогала представителям австрийского офиса Красного Креста наладить коммуникацию с региональной властью.

— Уполномоченный — это то маленькое звено, которое даёт большому количеству волонтёров возможность заявить о своих проблемах и, что самое главное, быть услышанными, — объясняет омбудсмен. Исполнительная власть во всём мире инертна, Украина не исключение. Для того чтобы заставить чиновников работать, существуют профсоюзы, общественные организации и институты уполномоченных, рассуждает она.

Мода на омбудсменов

Институт уполномоченных в Украине существует давно и до последнего времени мало чем отличался от подобной международной практики. Еще в 1998 году появился уполномоченный Верховной Рады по правам человека. Именно его во всём мире принято называть омбудсменом. Позже термин стали применять к остальным спецпредставителям — со временем ввели должности уполномоченного по правам ребёнка, бизнес-омбудсмена. Аналогичные институты работают во многих странах мира, но Украина на этом не остановилась.

Многое зависит от личности уполно­моченного. Если это абсолютный авторитет в своей сфере, то у него есть шансы на успех

Последние несколько лет ознаменовались ростом в стране числа узкопрофильных омбудсменов. Причём эти должности создают без определённой логики и при разных органах власти. В Офисе президента на сегодня работают пять уполномоченных. Валерий Сушкевич представляет интересы людей с инвалидностью, Николай Кулеба защищает права детей, Вадим Свириденко занимается вопросами реабилитации ветеранов, Наталья Пушкарёва отвечает за волонтёрское направление, а Роман Лещенко — за земельные вопросы. Помимо этого есть вакантная должность уполномоченного по делам крымских татар. До мая прошлого года её занимал Мустафа Джемилев, однако сейчас ОП ищет новую кандидатуру.

В правительстве работают свои омбудсмены. В разные годы здесь назначали уполномоченных по дерегуляции хоздеятельности, антикоррупционной политике, этнонациональным вопросам. Со временем эти должности ликвидировали, но появились новые. С 2017 года Екатерина Левченко отвечает за гендерную политику в государстве. В прошлом году правительство уполномочило Татьяну Монахову защищать украинский язык, а Сергей Горбачев стал образовательным омбудсменом. После смерти Раисы Панасюк должность уполномоченного по правам людей с инвалидностью два года оставалась вакантной, но в начале апреля её заняла Татьяна Баранцова. Таким образом, в Украине защитой маломобильных групп населения сейчас занимаются два омбудсмена: один при президенте, другой — при Кабмине.

Парадокс в том, что новая власть неоднократно заявляла о сокращении госаппарата. В августе прошлого года Офис президента анонсировал масштабную админреформу. Руслан Рябошапка, в тот момент замруководителя ОП, сообщил журналистам, что органы власти не должны создаваться под чиновников. Предполагалось, что реорганизация затронет минимум пять министерств и 500 госслужащих. Однако параллельно с этим в государстве создают новые структуры.

Без системы и контроля

— Помните, раньше была мода на советников? Сейчас поменяли шило на мыло, и у нас стало много уполномоченных, — говорит Наталья Пушкарева. По ее мнению, Офис президента — единственный орган власти, при котором должен работать такой институт. Благодаря этому проблематика поднимается на самый высокий государственный уровень. Здесь словно коворкинг для всей страны, куда можно пригласить представителей любых органов исполнительной власти. Уполномоченные президента могут работать, опираясь на департаменты ОП, а это очень много значит в бюрократической махине.

По мнению Пушкарёвой, аналогичная работа при Кабмине невозможна, так как любая институция при министерствах рано или поздно становится зависимой от них, и тогда ни о какой правозащитной деятельности не может быть и речи.

Оксана Пархоменко-Куцевил, профессор и доктор наук гос­управления, согласна с тем, что уполномоченные не могут полноценно работать при госструктурах из-за постоянного риска внешнего давления. Это касается не только правительства, но и Офиса президента. Она уверена, что институты уполномоченных можно создавать только при Верховной Раде.

В ПОИСКАХ ОТЧЕТНОСТИ. В открытом доступе информации о результатах деятельности большинства омбудсменов нет. (На фото Вадим Свириденко)

Известный украинский волонтер Ольга Решетилова также считает, что особого смысла в дублировании функций существующих ведомств нет. В качестве примера приводит уполномоченного президента по вопросам реабилитации участников боевых действий. 

— Возможно, эта должность была бы нужна, если бы у президента разработали специальную программу для ветеранов. Но пока стратегии адаптации к поствоенной жизни я не вижу, — уточняет Решетилова. Она считает, что в Украине сначала создают институцию и лишь потом появляется некая концепция работы, хотя должно происходить наоборот. При этом волонтер уверена, что многое зависит от личности уполномоченного. Если это абсолютный авторитет в своей сфере, то у него есть шанс на успех: заручившись поддержкой единомышленников, он может добиться реальной защиты прав определённых групп населения. В настоящее же время профильные уполномоченные в Украине нивелируют ценность общего института омбудсмена.

Другая существенная проблема — это прозрачность и эффективность деятельности омбудсменов. Например, в декабре прошлого года Кабмин создал кабинет уполномоченного по защите украинского языка и назначил на новую должность Татьяну Монахову, а уже в апреле 2020-го она написала заявление об увольнении. Узнать, чем именно Монахова занималась в течение пяти месяцев, невозможно — никаких отчётов на правительственном портале нет. Вообще, сайты с информацией о работе есть только у уполномоченного ВР по правам человека, бизнес-омбудсмена и уполномоченного по вопросам образования. Все остальные довольствуются аккаунтами на Facebook. Та же Монахова после увольнения рассказала, что ей не платили зарплату и блокировали работу. И вот на днях Кабмин наконец принял решение о создании секретариата языкового омбудсмена, в который могут входить до 50 сотрудников. Теперь у госслужащего будет возможность нанимать людей и получать финансирование из бюджета.

— Уполномоченный по защите украинского языка в стране нужен, но это должен быть человек, который будет выполнять свои обязанности, — уверен львовский активист Святослав Литинский, через суды отстаивающий использование государственного языка. Он считает, что Монахова изначально не подходила на роль уполномоченного, так как у неё не было опыта правозащитной деятельности. Отметим, что сейчас Министерство культуры выдвигает Литинского в качестве своего кандидата на освободившуюся должность.  

Единый кабинет

Интересно, что в стране появляются одни уполномоченные, но при этом не создают кабинеты других, работа которых может быть не менее важна. Учитывая, как за последние годы обострилась ситуация с ромским населением, логичным было бы появление уполномоченного по этому направлению. Если вспомнить общемировую повестку, то пригодился бы и экологический омбудсмен. Шли разговоры о появлении военного омбудсмена, но этого так и не произошло.

В Украине защитой маломобильных групп населения сейчас занимаются два омбудсмена — один при президенте, другой при Кабмине. Киевская горгосадминистрация пообещала создать свой кабинет омбудсмена по делам людей с инвалидностью

По сути, сегодня в Украине отсутствует какой-либо единый принцип назначения уполномоченных. В сентябре прошлого года в парламенте зарегистрировали законопроект 1016, предполагающий создание при Верховной Раде кабинетов омбудсменов в отдельных сферах. Однако Конституционный Суд Украины решил, что нормы, прописанные в этом документе, могут существенно сузить функционал уполномоченного ВР по правам человека, а также дадут парламенту настолько мощные инструменты влияния, что позволят вмешиваться в деятельность бизнеса и общественных организаций. В итоге закон не приняли.

Учитывая, что в Украине существует кабинет уполномоченного ВР по правам человека, проработавший более 20 лет и имеющий определённый авторитет и в обществе, и на международной арене, там также могли бы концентрироваться все сферы. Тем более что у омбудсмена есть возможность назначать своих представителей по разным вопросам. Но пока в государстве решили пойти другим путем, создавая все новые должности и кабинеты. 

Половинчатая эффективность

Несмотря на то что рычаги влияния омбудсменов на госструктуры не совсем понятны, им все же удается запускать важные для общества проекты. В то же время уполномоченные не всегда в состоянии полноценно реагировать на вызовы

Деинституционализация

Николай Кулеба, уполномоченный президента по правам ребёнка, в 2017 году инициировал запуск программы по уменьшению количества интернатов в стране. Предполагается, что к 2026 году в госучреждениях опеки и воспитания останется 0,5% от общего числа детей в Украине. 

Новые строительные нормы

Валерий Сушкевич, уполномоченный по правам людей с инвалидностью, с 1990-х годов занимается созданием безбарьерной среды. Благодаря его многолетней работе в декабре 2018 года в стране приняли новые строительные нормы, касающиеся инклюзивности зданий и сооружений. 

20 лет игнорирования

Крымскотатарские активисты и политики много лет добиваются принятия законов «О коренных народах в Украине» и «О статусе крымскотатарского народа». Однако даже Мустафа Джемилев, будучи уполномоченным президента с 2014 по 2019 гг., не смог ускорить этот процесс. В повестке дня также остаётся открытым вопрос о национально-территориальной автономии Крыма.

Невидимая сторона

Ещё в 2018 году Вадим Свириденко, уполномоченный по реабилитации участников боевых действий, говорил, что в Украине нет точной статистики по суицидам среди ветеранов АТО. При этом в Украине психологическую помощь демобилизованным бойцам предоставляют несистемно, существует и проблема с кадрами. Однако омбудсмен так и не смог пролоббировать создание необходимого количества центров помощи.