Поддерживать и защищать. Гражданский контроль над армией и лучшие практики военно-гражданских отношений

Фокус перевел открытое письмо экс-министров обороны и председателей Объединенного комитета начальников штабов о принципах гражданского контроля и практикам военно-гражданских отношений.

Гражданский контроль над вооруженными силами: базовые принципы

Мы находимся в исключительно сложной общественной и военной обстановке. Многие факторы, определяющие отношения между гражданскими и военными, за последние годы подверглись серьезным испытаниям.

В геополитическом плане сворачивание войн в Ираке и Афганистане и усиление противостояния великих держав предусматривают, что американские военные должны смириться с завершением войн, не достигших всех своих целей, и одновременно готовиться к новому витку противостояния с главными соперниками. В социальной сфере пандемия и экономические потрясения нарушили общественные устои и создали множество проблем для индивидов и целых семей. Что касается политической сферы, профессиональные военные действуют в крайне неблагоприятной обстановке, характеризующейся расколом и радикальным противостоянием.

Кульминацией этого противоборства стали первые за более чем столетие выборы, в ходе которых мирная передача политической власти была нарушена и поставлена под сомнение. Все эти факторы в перспективе могут еще более ухудшиться. В этом свете полезно рассмотреть основные принципы и удачные практики, с помощью которых профессионалы гражданской и военной сфер поддерживали здоровые отношения между военными и гражданскими в Америке прошлого – и при должном усердии смогут продолжить это делать и в будущем.

1. Гражданский контроль над вооруженными силами является частью фундамента американской демократии. Демократическому проекту не угрожает существование мощной регулярной армии до тех пор, пока гражданские и военные лидеры, а также рядовые под их руководством, принимают и осуществляют эффективный гражданский контроль.

2. Гражданский контроль действует в конституционных рамках в условиях верховенства закона. Военные присягают поддерживать и защищать Конституцию, а не то или иное должностное лицо. Все гражданские лица, независимо от того, дают они присягу или нет, также обязаны поддерживать и защищать Конституцию – это их высший долг.

3. Согласно Конституции США, гражданский контроль над вооруженными силами распределяется между всеми тремя ветвями власти. В конечном итоге гражданский контроль осуществляется волей американского народа, выраженной на выборах.

4. Гражданский контроль в отношении оперативных приказов осуществляется в рамках исполнительной власти по цепочке командования, которая идет от президента, гражданского министра обороны до командующих войсками. В рамках исполнительной власти гражданский контроль осуществляется для разработки и реализации политических мер посредством межведомственного взаимодействия, которое дает возможность гражданским политическим чиновникам, назначаемым президентом, а также карьерным чиновникам на государственной службе разрабатывать варианты решений для президента с учетом рекомендаций военных. Председатель Объединенного комитета начальников штабов не входит в формальную цепочку командования, но, согласно лучшей новейшей практике, председатель включен в цепочку отдачи приказов и разработки политики.

5. В рамках законодательной власти гражданский контроль осуществляется посредством широких полномочий, перечисленных в статье I Конституции США, начиная с полномочий объявлять войны, создавать и содержать армию, а также обеспечивать и поддерживать военно-морской флот. Конгресс определяет распределение средств, без которых невозможна военная деятельность. Сенат консультирует и дает согласие на продвижение офицеров по службе до уровня O-4 и выше. Сенату также поручено давать рекомендации и согласие на назначение некоторых гражданских политических чиновников высшего звена. Конгресс осуществляет надзор за военной деятельностью и может требовать показаний от военных или гражданских чиновников, за незначительными исключениями. Члены Конгресса наделяют сотрудников комитетов полномочиями по формированию политики для принятия решений комитетами и Конгрессом в целом и тем самым играют важную роль в гражданском надзоре за политикой.

6. В рамках судебной власти гражданский контроль осуществляется в определенных случаях или при возникновении противоречий путем судебного пересмотра политических решений, приказов и действий, касающихся вооруженных сил. На практике право объявить политическое решение/приказ/действие незаконным или неконституционным имеет решающее значение, поскольку военные обязаны (по закону и в соответствии с профессиональной этикой) отказаться выполнять незаконное или неконституционное политическое решение/приказ/действие.

7. Гражданский контроль усиливается благодаря эффективным военно-гражданским отношениям. Гражданско-военные отношения представляют собой динамичный и взаимосвязанный процесс, который изменяется в соответствии со стилем руководства гражданских лидеров. Согласно лучшим практикам, военно-гражданские отношения подчинены устоявшемуся порядку разработки политики и законов, что защищает как военный, так и гражданский контроль. В принятом порядке предлагаемые законы, политические решения и приказы проходят тщательную проверку в различных ведомствах, чтобы убедиться в их законности, целесообразности и вероятной эффективности. Однако, независимо от процесса, высшие военные и гражданские руководители несут ответственность за то, чтобы любой приказ, полученный ими от президента, был законным.

8. Военные обязаны помогать гражданским лидерам как исполнительной, так и законодательной власти в разработке целесообразных и этичных директив, но должны выполнять их лишь при условии, что директивы законны. Высшее военное и гражданское руководство обязано предоставить президенту свои мнения и советы, в том числе о последствиях того или иного приказа.

9. Хотя военно-гражданская система (как описано выше) может быстро реагировать для защиты нации во время кризиса, она призвана быть совещательной, чтобы гарантировать, что полномочия на применение насилия и принуждения вооруженных сил США не будут использованы не по назначению.

10. Избранные (и назначенные) гражданские лица имеют право ошибаться, то есть имеют право настаивать на политике или направлении, которые, как выясняется задним числом, были ошибочными. Это право сохраняется, даже если другие лица заранее предупреждают, что предлагаемые действия являются ошибочными.

11. Военные обязаны выполнять законные приказы, в разумности которых они сомневаются. Гражданские должностные лица должны предоставить военным широкие возможности для выражения своих сомнений. Гражданские и военные должностные лица также должны заботиться о том, чтобы адекватно доносить военные решения общественности. Гражданские лидеры должны брать на себя ответственность за последствия действий, предпринятых под их руководством.

12. Военные усиливают эффективный гражданский контроль, обращаясь за разъяснениями, поднимая вопросы о второ- и третьестепенных последствиях,и предлагая альтернативные варианты, которые, возможно, не были рассмотрены.

13. Взаимное доверие – залог того, что гражданские лидеры будут тщательно изучать все варианты решений с точки зрения последствий для страны, а не партийной политики, а военные, в свою очередь, будут добросовестно выполнять директивы, противоречащие их профессиональным военным предпочтениям. Таким образом, взаимное доверие помогает преодолеть трения, возникающие в процессе принятия решений. Команды военного и гражданского руководства накапливают этот резерв доверия в повседневном взаимодействии и используют его во время кризиса.

14. Действующие и резервные военнослужащие и Национальная гвардия имеют тщательно разграниченные роли в правоохранительной деятельности. Эти роли должны выполняться только в той мере, в какой они соответствуют Конституции и соответствующим законам. Военные обязаны советоваться о целесообразности предлагаемых действий, а гражданские лица должны создавать возможность для такого обсуждения. В конечном итоге, военные обязаны выполнять правовые директивы. В большинстве случаев военные должны играть вспомогательную, а не ведущую роль в обеспечении правопорядка.

15. Правила и распорядок Министерства обороны накладывают значительные ограничения на публичную роль военнослужащих в партийной политике. Военнослужащие принимают ограничения на публичное выражение своих частных взглядов – ограничения, которые были бы неконституционными, если бы были наложены на других граждан. Военные и гражданские руководители должны старательно следить за тем, чтобы военные не участвовали в партийной политической деятельности.

16. Во время президентских выборов военные несут двойную ответственность.

• Во-первых, поскольку Конституция предусматривает только одного главнокомандующего, военные должны помогать действующему главнокомандующему в выполнении его или ее конституционного долга по сохранению, охране и защите Конституции Соединенных Штатов.
• Во-вторых, поскольку избиратели (а не военные) решают, кто будет главнокомандующим, военные должны быть готовы к любому выбору избирателей – будь то переизбранный действующий президент или кто-то новый. Эта двойная обязанность подчеркивает важность принципов и лучших практик, описанных выше.

Под открытым письмом поставили подписи:

бывшие министры обороны США доктор Эштон Болдуин Картер, Уильям Себастьян Коэн, доктор Марк Томас Эспер, доктор Роберт Майкл Гейтс, Чарльз Тимоти Хейгел, Джеймс Норман Мэттис, Леон Эдвард Панетта, доктор Уильям Джеймс Перри и бывшие председатели Объединенного комитета начальников штабов генерал (в отставке) Мартин Эдвард Демпси, генерал (в отставке) Джозеф Фрэнсис Данфорд мл., адмирал (в отставке) Майкл Гленн Маллен, генерал (в отставке) Ричард Боуман Майерс, генерал (в отставке) Питер Пейс.

Важно

Еж, щит и меч. Чем опыт противостояния с СССР полезен для новой стратегической концепции НАТО