Мировая безопасность. Оценка сотрудничества США с другими странами в сфере безопасности

Сотрудничество в сфере безопасности было важнейшей опорой американского государственного устройства на протяжении десятилетий. Однако с начала XXI века эта деятельность приобрела плохую репутацию из-за дорогостоящих злоключений в Афганистане, Ираке, Сирии и других странах. Но, возможно, проблема заключается в том, что мы неправильно ее оцениваем.

Фокус перевел статью Билала Сааба о том, насколько сотрудничество в сфере безопасности является важной опорой в госустройстве США.

Недовольство Вашингтона сотрудничеством в области безопасности во многом оправдано, но в чем-то оно и неуместно. Любая здравая оценка окупаемости инвестиций в такое сотрудничество должна начинаться с четкого понимания намеченных целей программы сотрудничества в области безопасности, а также оценки эффективности их достижения. Понимание разницы между процессом сотрудничества в области безопасности и стратегическими/политическими результатами такого сотрудничества также имеет решающее значение для специалистов. Каждый из этих аспектов заслуживает отдельной оценки. Иногда Соединенные Штаты преуспевают в процессе, но испытывают трудности в достижении результата из-за различных внешних факторов, которые имеют косвенное или вообще никакого отношения к сотрудничеству в области безопасности.

Правильная оценка сотрудничества в сфере безопасности — ответственность, которая в конечном итоге лежит на Офисе заместителя министра обороны по вопросам политики — имеет большое значение, потому что ставки в настоящее время очень высоки. В период стратегической конкуренции с Китаем глобальная сеть союзников и партнеров Америки является уникальным преимуществом, которое необходимо использовать и поддерживать посредством лучшего понимания и повышения роли сотрудничества. Более точная оценка поможет убедиться в том, что Вашингтон не откажется от этого важнейшего инструмента и не откажется от него, когда он больше всего необходим. Более качественная оценка также поможет американским политикам стратегически мыслить о политических ловушках, которые подрывают сотрудничество в сфере безопасности, чтобы упреждать их и применять этот инструмент там и тогда, где он будет наиболее эффективен.

Оценка, мониторинг и анализ

Сотрудничество в сфере безопасности развивалось на протяжении многих лет в соответствии с изменениями в стратегической обстановке и приоритетами США в мире. Соединенные Штаты по-прежнему используют сотрудничество в сфере безопасности для управления политическими отношениями с друзьями, создания новых партнерств и получения доступа к территории партнера. Но после 11 сентября Америка поставила перед собой более сложную и амбициозную задачу — помочь развить военный потенциал слабых государственных и негосударственных партнеров для решения общих проблем безопасности.

В Законе о полномочиях в области национальной обороны на 2017 финансовый год были проведены исторические реформы сотрудничества в области безопасности, которые предусматривают интеграцию наращивания институционального потенциала в развитие военного потенциала партнеров. Другим ключевым элементом реформ является требование к Министерству обороны поддерживать программу анализа, мониторинга и оценки этих усилий. Сегодня, чтобы поддержать определенную программу сотрудничества в области безопасности с партнером, министерство должно знать и быть в состоянии продемонстрировать Конгрессу, что программа приносит свои плоды. Проблема, однако, заключается в том, что в американской бюрократии нет единого мнения о том, что это за показатель, и это часто приводит к неточным, несправедливым или неуместным оценкам сотрудничества в области безопасности.

Определение сотрудничества в сфере безопасности, данное Министерством обороны — "все мероприятия, проводимые Министерством обороны для поощрения и предоставления международным партнерам возможности работать совместно с Соединенными Штатами для достижения стратегических целей" — не слишком помогает в оценивании, поскольку оно слишком широкое. Тем не менее, некоторые аспекты сотрудничества в области безопасности оценить легче, чем другие, поскольку желаемые результаты являются бинарными. Например, если партнер предоставляет Вашингтону доступ, базирование и разрешение летать над своей территорией, это считается успехом, и наоборот.

Однако оценка вклада сотрудничества в области безопасности в военное развитие партнера, а также его готовности содействовать интересам коллективной безопасности, не так проста. Необходимо не только изучить множество иногда взаимозависимых переменных, таких как потенциал и воля к вооруженной борьбе, но и оценить их в краткосрочной и долгосрочной перспективе как для Соединенных Штатов, так и для партнера. Это может привести как минимум к семи различным результатам, каждый из которых имеет уникальные последствия, не укладывающиеся в простую дихотомию успеха/неудачи.

1) Партнер добивается успеха в повышении своей боеспособности и институционального потенциала, а сам процесс приводит к положительным стратегическим/политическим результатам. Очевидно, что это наилучший исход. Однако, как показывает опыт, он наименее вероятен и наиболее труднодостижим.

Несколько примеров попадают в эту наиболее благоприятную категорию, включая Колумбию и, в значительной степени, Индонезию. Благодаря сотрудничеству в области безопасности и помощи Вашингтона Колумбия смогла модернизировать и перестраивать свои вооруженные силы в течение 2000-х годов. Этот процесс, активизировавшийся в начале 2008 года, был направлен на то, чтобы позволить колумбийскому сектору обороны и безопасности более эффективно противостоять угрозам 21-го века, помимо наркотерроризма, посредством ряда реформ в управлении обороной, включая планирование сил на основе возможностей, планирование бюджета и управление человеческими ресурсами. Оборонные преобразования в Боготе привели к серьезным успехам в войне с наркотерроризмом, подтолкнув Революционную армию Колумбии, понесшую значительные военные потери, к достижению исторического соглашения с правительством в 2016 году, в рамках которого первые обещали задекларировать все свои активы и передать их колумбийским властям.

В Индонезии усилия по сотрудничеству в области безопасности в период с 2013 по 2018 год, включавшие работу по стратегическому планированию и реорганизации обороны, способствовали укреплению двусторонних отношений с США. Сам процесс сотрудничества в области безопасности был менее успешным, чем колумбийский: в оборонном секторе Индонезии требовалось и по-прежнему требуется больше реформ институционального потенциала. Однако этот процесс все же стимулировал и позволил индонезийским властям внести свой вклад в достижение общих целей по обеспечению безопасности на море.

2) Партнеру удается временно повысить свою боеспособность, но в долгосрочной перспективе ему трудно поддерживать тактическую эффективность из-за дефицита институционального потенциала.

Это слишком хорошо знакомый сценарий для американского сотрудничества в области безопасности с развивающимися партнерами. Главная цель здесь — помочь партнеру провести конкретные военные действия в конкретный момент для поддержки операций против конкретной угрозы. В этом случае все, на что должны обратить внимание специалисты по оценке сотрудничества в области безопасности, чтобы определить успех или неудачу, — это смог ли партнер эффективно осуществить эту деятельность на краткосрочной основе. В качестве примеров такой деятельности можно привести следующие: Объединенные Арабские Эмираты провели эффективную высадку десанта в Йемене в 2016 году, иракское ведомство по борьбе с терроризмом очистило города и деревни от суннитских боевиков, береговая охрана Бахрейна пресекла контрабанду, осуществляемую злонамеренными субъектами, а саудовские военные сбили беспилотники и ракеты из Йемена.

Однако, если Вашингтон хочет, чтобы партнер мог осуществлять такие действия на постоянной основе и при незначительной помощи США или вообще без нее, то наращивание институционального потенциала — жемчужина реформ сотрудничества в области безопасности 2017 года — приобретает первостепенное значение. В этом контексте оценка сотрудничества в области безопасности должна включать в себя наглядные улучшения боевых и институциональных возможностей партнера, включая стратегию, доктрину, закупки, логистику, управление человеческими и оборонными ресурсами. Суть здесь не в том, что одна цель важнее другой. Скорее, речь идет о том, что для правильной оценки необходимы четко определенные цели.

3) Партнеру удается повысить свою готовность к обороне и военный потенциал в мирное время, но он не способен продемонстрировать боеспособность в военное время.

Этот сценарий подчеркивает огромную разницу между военным потенциалом и военной эффективностью. Партнер может делать правильно все или почти все в мирное время, чтобы лучше подготовиться к различным военным непредвиденным и конфликтным ситуациям. Он может разрабатывать обоснованные оборонные и военные стратегии, создать доктрину, отражающую его стратегическую культуру и процессы, инвестировать во все необходимые институциональные средства, усиленно тренироваться, приобретать нужное оружие, вести эффективное оборонное бюджетирование, продвигать лучшие кадры и увольнять или отстранять от работы отстающих.

Но когда приходит время сражаться, партнер по многим причинам (некоторые из которых находятся вне его контроля) оказывается неспособным эффективно действовать и выполнять свои задачи. Многовековая история войн учит нас, что есть огромная разница между инструментами, навыками и высоким уровнем готовности армии с одной стороны и использованием всех этих активов и средств и умелыми действиями на поле боя — с другой.

Например, когда США вывели свои войска из Ирака в конце 2011 года, иракские силы безопасности были более или менее готовы приступить к выполнению своих обязанностей по защите страны от террористических групп. К тому времени в Ираке насчитывалось более 700 тысяч хорошо оснащенных и обученных Западом военных и сотрудников служб безопасности. Но потом случилась катастрофа 2014 года. Сотни весьма скромно экипированных боевиков "Исламского государства" сумели одолеть десятки тысяч иракских солдат, которые бросали свое снаряжение и бежали с поля боя. Многие объясняют такой исход отсутствием у иракцев желания сражаться. Возможно, это и так, но если бы иракская армия была способна изначально противостоять наступлению "Исламского государства", она бы не решила покинуть Мосул, находясь под ударом.

4) Вооруженные силы партнера достигают более высокого уровня военного развития, но правительство не желает предпринимать действия, которые поддерживают некоторые или все цели политики США.

Этот сценарий является результатом разногласий по поводу приоритетов между Вашингтоном и партнером. В этом случае в расчете затрат и выгод партнера нет ничего злого или злонамеренного. В рамках сотрудничества в области безопасности (и другими способами) Соединенные Штаты предпринимают все необходимые шаги для укрепления военного потенциала и институциональных возможностей партнера, но последний считает, что потенциальные затраты на борьбу с конкретной общей угрозой и риски эскалации слишком высоки — в политическом, военном или обоих отношениях.

Военная кампания под руководством США против Исламского государства является одним из примеров. В течение нескольких лет, предшествовавших началу операции "Непоколебимая решимость" в 2014 году, Соединенные Штаты помогали нескольким региональным партнерам укреплять их военные возможности. Но когда прозвучал призыв поддержать американские операции, лишь немногие из этих партнеров откликнулись на него. Соединенные Штаты были вынуждены самостоятельно осуществлять большинство авиаударов, и, за исключением сил безопасности иракских и сирийских курдов, никто из партнеров не внес существенного вклада в военные действия.

5) Вооруженные силы партнера достигают более высокого уровня военного развития, но правительство политически слабо и расколото, что делает его неспособным предпринять действия, поддерживающие некоторые или все цели политики США.

Этот сценарий похож на предыдущий, но отличается от него тем, что акцентирует внимание на неспособности партнера достичь консенсуса по конкретной угрозе или цели политики США из-за политического раскола и некомпетентности. Примером может служить программа сотрудничества в области безопасности с вооруженными силами Ливана. Военная помощь США Ливану превратила вооруженные силы страны из слабой и плохо управляемой армии в одну из самых компетентных и хорошо управляемых сил в регионе. В 2017 году Ливанские вооруженные силы провели высокоэффективную битву против сотен боевиков "Исламского государства" на севере Ливана и вытеснили их из страны. По большинству стандартов сотрудничество в области безопасности в Ливане было невероятно эффективным.

Однако успех сотрудничества в области безопасности с ливанскими вооруженными силами, что неудивительно, не смог преодолеть острую разобщенность, коррупцию и некомпетентность ливанского правительства. Бейруту никак не удается достичь политического консенсуса, в том числе по таким национальным приоритетам, как решение проблемы вооружений Хизбаллы, безопасность границ и выполнение резолюций Совета Безопасности ООН, касающихся Ливана. Критики американской помощи ливанским вооруженным силам указывают на эти негативные результаты в качестве аргумента в пользу сокращения или прекращения сотрудничества в области безопасности в стране. Но тот факт, что Ливан не смог достичь этих целей, не является доказательством провала помощи США вооруженным силам страны. Скорее, это свидетельствует о несостоятельности всей ливанской политической системы, которая сама препятствует политике США. Оценка сотрудничества в области безопасности в Ливане — это классический случай, когда неверные критерии приводят к ошибочным выводам.

6) Партнер повышает свой военный потенциал в краткосрочной или долгосрочной перспективе, но преследует цели, которые противоречат целям Вашингтона.

В последние годы этот сценарий в той или иной степени реализовался в Йемене и Ливии. За последнее десятилетие Соединенные Штаты способствовали укреплению военного потенциала Объединенных Арабских Эмиратов и Саудовской Аравии с помощью различных средств сотрудничества в области безопасности, что способствовало достижению общих целей. Но в некоторых ситуациях Эр-Рияд и Абу-Даби использовали эти самые возможности для достижения политических целей, которые бросали вызов политике и предпочтениям США. Например, используя закупленные у Вашингтона истребители, Саудовская Аравия и Объединенные Арабские Эмираты нарушали права человека в Йемене (как и их противники, поддерживаемые Ираном хуситы), нанося авиаудары, в результате которых погибли тысячи невинных гражданских. В Ливии Объединенные Арабские Эмираты разместили военные самолеты, купленные у США в нарушение эмбарго ООН на поставки оружия, для поддержки сил генерала Халифы Хафтара, лидера ливийских повстанцев, чья армия сражается с правительством, поддерживаемым США и ООН, в столице страны Триполи.

В Буркина-Фасо в феврале 2022 года военные свергли демократически избранное правительство президента Рока Марка Кристиана Каборе. Это были те же самые военные, которых Соединенные Штаты поддерживали с 2009 года, поскольку они разделяли цель борьбы с терроризмом. В других регионах Африки местные офицеры, прошедшие подготовку в США, возглавили семь переворотов и попыток переворота в 2021 и 2022 годах. Аналогичные истории были зафиксированы в Азии, на Ближнем Востоке и в Латинской Америке, где военная помощь США печально известна поддержкой милитаризма в виде военных переворотов и сильных военных режимов, которые нарушали права человека и работали против демократии.

Но доказывает ли такие результаты провал сотрудничества в области безопасности в этих странах? Не обязательно. Предотвращение антидемократических переворотов, поддержание главенства международного права, поощрение получателей американской помощи к проведению политики, отвечающей американским интересам, и достижение стабильности в конкретной стране или регионе — это очень достойные цели внешней политики США, но они не являются прерогативой сотрудничества в области безопасности. За то, как Вашингтон использует сотрудничество в сфере безопасности и включает его в интегрированную стратегию для защиты коллективных интересов безопасности, отвечает правительство США в целом, а координирующую роль играет американский посол, находящийся в данной стране.

7) США удается повысить боеспособность и, возможно, даже институциональный потенциал партнера, но в конечном итоге они отказываются от сотрудничества, значительно сокращают свое участие или проводят новую политику, которая сводит на нет их успех.

Предполагая, что партнер берет на себя обязательства по надежному военному развитию и реформе обороны, Соединенные Штаты могут затруднить, а то и вовсе прекратить процесс сотрудничества в области безопасности, прекратив или значительно сократив свое присутствие и/или помощь по политическим или стратегическим причинам.

Именно это, в определенной степени, произошло с программой сотрудничества в области безопасности в Афганистане. Не заблуждайтесь на этот счет: афганские военные сами виноваты во многих совершенных ими грехах, включая коррупцию, отсутствие дисциплины, разделение и дезорганизацию (хотя некоторые подразделения афганских ВВС действовали гораздо лучше других, лучше используя помощь США). Но когда в 2021 году США вывели все свои войска и даже подрядчиков, открыв путь талибам для восстановления контроля над правительством, афганские вооруженные силы распались, и весь достигнутый прогресс в области сотрудничества в сфере безопасности сразу же сошел на нет.

В такой стратегической обстановке политическое решение США напрямую способствовало провалу усилий по сотрудничеству в области безопасности. Возможно, вся программа сотрудничества в области безопасности в Афганистане была обречена на провал. Как и многие другие, она была отягощена военным оборудованием и мало ориентировано на долгосрочное поддержание и реформу обороны. Но несомненно, что когда Вашингтон решил прекратить свое военное и консультативное присутствие в стране после почти 20 лет, надежды на программу сотрудничества в области безопасности не осталось.

Процесс против результатов

Министерство обороны заслуживает похвалы за то, что взяло на себя обязательства по анализу, мониторингу и оценке ключевых составляющих военной помощи. Конгресс поступил разумно, приняв закон, который впервые в истории официально поручает министерству проводить такую оценку. Однако эта практика по-прежнему страдает от основной проблемы: неясно, что именно оценивается, контролируется и анализируется, кто выполняет эти задачи, каковы стандарты и критерии успеха.

На бумаге есть готовые ответы на эти вопросы. Но важнее всего то, как обстоят дела на практике, и именно здесь заметны путаница и некачественная работа. Политика Министерства обороны предполагает, что анализ, мониторинг и оценка должны сообщать о "результатах и устойчивости сотрудничества в области безопасности и отслеживать, анализировать и улучшать отдачу от инвестиций Министерства обороны в сотрудничество в области безопасности". Но неясно, что министерство подразумевает под результатами. Имеет ли он в виду тактические результаты, относящиеся к развитию военного потенциала партнера, или стратегические/политические результаты, которые касаются ощутимого вклада партнера в интересы коллективной безопасности?

Различие между процессом и результатами имеет методологические последствия, когда речь идет об анализе, мониторинге и оценке военного развития партнера. Количественный анализ, включая правильное кодирование и измерение переменных, может быть более подходящим для оценки, мониторинга и анализа, чем качественный (в некоторых случаях необходимо сочетание этих двух методов). Однако первое требует большого количества достоверных данных, собрать которые будет непросто, особенно когда речь идет об авторитарных партнерах.

Соединенные Штаты имеют определенный контроль над тем, как они консультируют, обучают и оснащают партнера, но как только в уравнение включаются стратегические/политические результаты, многое, что находится вне контроля Вашингтона, может пойти не так. Специалисты по оценке сотрудничества в области безопасности должны учитывать эту реальность — однако чаще всего они этого не делают.

Есть способы уменьшить вероятность того, что сотрудничество в области безопасности может пойти не так, как хотелось бы. Прежде чем Соединенные Штаты примут решение об укреплении потенциала партнера, они должны провести серьезный анализ профиля рисков, чтобы определить, принесут ли инвестиции в сотрудничество в области безопасности приемлемые результаты. Это следует делать до того, как обещать партнеру что-либо или поставлять ему какое-либо оборудование — полная противоположность тому, как Вашингтон обычно поступает с большинством своих партнеров.

В соответствии с директивой Министерства обороны, проведение первоначальной оценки партнера является обязательным, но, исходя из моего опыта работы в качестве старшего советника по сотрудничеству в области безопасности в департаменте в 2018-2019 годах, можно сделать больше. Это связано с тем, что у Министерства обороны нет экспертизы для проведения всестороннего анализа партнера. Изучение социальных, политических, культурных, экономических систем и систем безопасности любой страны — это работа различных подразделений исполнительной власти, включая разведывательное сообщество (отсюда и необходимость интегрировать вклад последнего в изначальные оценки партнеров, чего не происходит).

Министерство обороны часто хорошо справляется с оценкой способности партнера к освоению ресурсов, но не в состоянии эффективно оценить политическую стабильность или финансовое состояние последнего (именно здесь необходимы аналитические возможности Государственного департамента, которые должны быть интегрированы в оценку, мониторинг и анализ сотрудничества в области безопасности). Министерство обороны также не знает, как оценить волю партнера к вооруженной борьбе. Это обязанности дипломатов, разведчиков и профильных экспертов.

В заключение следует отметить, что помощь партнеру в достижении более высокого уровня военного развития и широких стратегических целей сотрудничества в области безопасности требует вмешательства различных звеньев американского межведомственного процесса. Иногда сотрудничество в области безопасности не приносит результатов из-за ошибок, допущенных Соединенными Штатами, партнером или обоими. Но иногда оно действительно работает, как показали несколько исторических случаев. Давайте не будем выплескивать ребенка вместе с водой, используя неправильные показатели и делая неправильные выводы о сотрудничестве в сфере безопасности.

Об авторе

Билал Ю. Сааб — старший научный сотрудник и директор программы по вопросам обороны и безопасности Института Ближнего Востока. Он является адъюнкт-профессором Программы исследований в области безопасности Джорджтаунского университета и бывшим старшим советником по вопросам сотрудничества в области безопасности в офисе заместителя министра обороны по вопросам политики.