Стратегия биозащиты: как США могут защититься от биологических атак

Более трех лет назад правительство США начало принимать первые вялые меры в ответ на пандемию COVID-19. Несомненно, были допущены ошибки и проблемы, несмотря на то, что это был не первый случай, когда США пришлось столкнуться с серьезной пандемией. По крайней мере с конца 2001 года правительство США проявляет значительный интерес к биологическим угрозам с точки зрения национальной безопасности. В частности, Министерство обороны разрабатывает стратегии борьбы с пандемиями и инфекционными заболеваниями как минимум с 2009 года. Учитывая очевидные промахи Министерства здравоохранения и социальных служб в борьбе с последней пандемией, американские военные взяли на себя беспрецедентную роль в поддержке разработки и распространения вакцины против COVID-19. Теперь руководители Министерства обороны предлагают ему играть более активную роль в противодействии вспышкам природных заболеваний как внутри страны, так и за рубежом.

Фокус перевел статью Альберта Маурони о том, как США могут защититься от биологических атак.

1 ноября 2021 года министр обороны США Ллойд Остин поручил министерству подготовить обзор биозащиты, который должен "оценить ситуацию с биологическими угрозами и определить подход министерства к биозащите". Остин назвал три основные цели исследования:

• объединение усилий министерства в области биологических исследований;
• модернизация армии для повышения готовности;
• синхронизация планирования в области биозащиты с другими правительственными агентствами для поддержки национальных усилий по биозащите.

Спустя более чем 21 месяц обзор наконец-то был опубликован, но он не идет ни в какое сравнение с "Обзором ядерной политики" или "Обзором противоракетной обороны". В нем не предлагается никакой схемы противодействия угрозам со стороны противника, он слабо связан (или вообще не связан) со Стратегией национальной обороны и не содержит плана модернизации конкретных оборонных средств.

Будучи первым в своем роде, обзор биозащиты не рассматривает возможности военной биозащиты и не освещает положение дел с готовностью Министерства обороны. Вместо этого в документе туманно изложены концепции биоготовности, отняты полномочия у военных ведомств, занимающихся борьбой с биологическими угрозами, и содержится призыв к дублированию усилий других государственных ведомств, играющих важную роль в обеспечении национальной биоготовности.

Настоящий обзор биозащиты предусматривает создание единой структуры – Совета по биозащите, который будет заниматься разработкой приоритетов и инвестиционных стратегий, консультированием по вопросам сбора разведывательной информации, перенаправлением бюджетной деятельности, контролем за учениями и готовностью служб к биологическим инцидентам, а также участием в обсуждении промышленной базы биоэкономики страны. Эти меры необходимы не потому, что у Министерства обороны нет полномочий и определенных ролей для выполнения функций биозащиты, а скорее потому, что оно "может выиграть от более коллективного и единого подхода" и нуждается в "укреплении интеграционных механизмов для обеспечения ситуационной осведомленности". Для выполнения этой функции в "Обзоре биозащитной стратегии" используется плохо определенный круг полномочий, искажаются существующие оборонные концепции, связанные с биоготовностью, а также игнорируются существующие роли и задачи Военной системы здравоохранения и отделов закупок и логистики ведомств.

Отсутствие ясности в определении

Основанием для подготовки данного обзора послужили документы администрации Байдена "Готовность к пандемии в США: изменение наших возможностей" от 2021 года и "Национальная стратегия биозащиты и план ее реализации" за 2022 год. Оба документа предписывают правительственным учреждениям США развивать отдельные возможности защиты от биологических инцидентов, как естественного, так и случайного или преднамеренного происхождения. В связи с тем, что страна столкнулась с проблемой сдерживания вспышки вируса COVID-19, основное внимание в национальном руководстве было уделено готовности к пандемии. Опасения по поводу преднамеренных и случайных выбросов биологических веществ существуют, но эти угрозы пока не приводили к каким-либо катастрофическим инцидентам в стране. Руководство Министерства обороны призвано защищать военнослужащих, гражданских работников и семьи военных на своих многочисленных объектах и базах от всех трех видов биологических угроз и сегодня фактически выполняет эти задачи. Однако, читая этот обзор, можно упустить это основное положение.

В Национальной стратегии биозащиты, разработанной администрацией Байдена, Министерство обороны определено как ведущее и вспомогательное по ряду задач. Поэтому неудивительно, что в обзоре биозащиты используются те же базовые определения, что и в стратегии. Однако Национальная стратегия биозащиты по своей сути несовершенна, поскольку в ней отсутствует контекст того, как следует бороться с биологическими угрозами. Согласно определению, данному в стратегии, биозащита включает в себя все действия по противодействию (предотвращению), подготовке (защите от), реагированию и восстановлению после биоинцидентов. Эти же общие термины используются в Директиве президента США №8 "Национальная готовность", но непонятно, почему не использовался термин "биоготовность", который широко используется в других правительственных документах. Это гораздо более точный термин, чем "биозащита".

Термин "защита" традиционно применяется для защиты и реагирования на действия злоумышленников, исключая профилактику и восстановление. Профилактика предполагает действия, предпринимаемые до кризиса, в то время как восстановление решает проблемы после кризиса, а защита – это то, что происходит между профилактикой и восстановлением. Существует разница между тем, как вооруженные силы поддерживают федеральные меры реагирования на террористический инцидент внутри страны, и тем, как они поддерживают операции в случае атаки с применением биологического оружия в военное время. Это различие важно для того, чтобы политики могли поручить нужным оборонным ведомствам разработку отдельных и жизненно важных средств биозащиты для конкретных военных сценариев. В обзоре эта ясность отсутствует.

В обзоре биоугроза определяется как объект, вызывающий биологическую опасность, которая приводит к биоинциденту. Биологическая угроза – это любое биологическое вещество, представляющее реальную или потенциальную опасность для людей, животных, растений или окружающей среды. Биоинцидент – любое действие, при котором биологическая опасность угрожает людям. Такой замкнутый круг затрудняет определение конкретных источников угроз (мать-природа, работник лаборатории, враждебное государство) и выделение государственным органам средств на противодействие этим угрозам. Существуют десятки, если не сотни значимых биологических угроз, и не все биологические угрозы представляют собой угрозу национальной безопасности. Использование такого общего термина, как "биологические угрозы", не позволяет обосновать, как должны распределяться федеральные средства и как должен развиваться военный потенциал. Не существует "универсального" подхода к защите и реагированию на весь спектр биологических угроз.

Очевидно, что авторы "Обзора биозащитной стратегии" признают различия между биологическими угрозами естественного происхождения, преднамеренными биологическими инцидентами и лабораторными авариями. При этом они предупреждают читателя о намерениях враждебных стран и об опасности биотехнологических достижений, которые могут привести к появлению новых биологических угроз, а также уделяют большое внимание необходимости обеспечения готовности к пандемии. И Министерство обороны уже преследует эти цели, подробно описанные в директивах по охране здоровья личного состава, биологической защите и биобезопасности лабораторий. В то же время в обзоре отмечается, что в этих областях имеются "пробелы и повторения", которые требуют более масштабных усилий, чтобы обеспечить полную защиту вооруженных сил от различных биологических угроз. Однако не объясняется, в чем заключаются эти пробелы и повторения.

Особое внимание уделяется "возникающим угрозам" и "диагностическим" медицинским контрмерам, которые, по мнению авторов обзора, необходимы для того, чтобы вооруженные силы могли "более эффективно и быстро реагировать на биоугрозы". Обзор призывает отказаться от списков, в которых приоритет отдается боевым биологическим агентам и природным заболеваниям, в связи с возможным появлением "неизвестных в настоящее время или новых" биологических угроз. Идея агрессивного применения биотехнологий не нова. Безусловно, вопрос о происхождении COVID-19, будь то возникшее заболевание природного происхождения, биоагент, вырвавшийся из лаборатории, или некое биологическое оружие, играет свою роль в этой дискуссии. В этих дебатах упускается важный момент: имеет значение не столько происхождение COVID-19, сколько-то, как правительство США совершенствует свою подготовку к будущей пандемии, угрожающей гражданскому населению. Это совсем другая дискуссия, чем вопрос о том, как американские военные должны разрабатывать средства биозащиты для защиты молодых и здоровых военнослужащих в военное время. Проблема заключается не в управлении возникающими угрозами, а в определении того, кто должен получать средства на их устранение.

Игнорирование стратегических миссий и целей

В задачи обзора входило "объединение усилий" в рамках всего департамента, "оптимизация возможностей" и "синхронизация планирования в области биозащиты". Для многих руководителей это означает поручение оборонным организациям устранить пробелы в здравоохранении, которые были выявлены после пандемии COVID-19. В обзоре три организации – Агентство по здравоохранению Министерства обороны, Программа химико-биологической защиты Министерства обороны и Агентство перспективных исследовательских проектов Министерства обороны – названы ключевыми игроками, но не рассматривается адекватность существующих возможностей вооруженных сил по охране здоровья личного состава, военной биозащите и лабораторной биозащите. В обзоре не упоминаются агентства общественного здравоохранения армии, ВВС и ВМС, Медицинский институт инфекционных заболеваний армии США, а также специальные программы, такие как Программа медицинских исследований Министерства обороны под руководством Конгресса, которая является важной программой биомедицинских исследований в области противодействия заболеваниям. В нем нет видения будущих возможностей, как это сделано в "Обзоре ядерной политики" и "Обзоре противоракетной обороны".

В "Обзоре биозащиты" предполагается, что множество агентств и программ, каждая из которых имеет свои собственные директивы и бюджеты, являются препятствием для оптимизации потенциала биозащиты. На самом деле каждая организация имеет конкретные полномочия и бюджеты, поскольку они создают отдельные возможности для защиты здоровья личного состава, глобального взаимодействия в области здравоохранения и противодействия оружию массового поражения. Лабораторная биобезопасность, военная разведка, биологические исследования и разработки являются вспомогательными факторами для всех этих миссий. Стратегия борьбы с пандемиями и инфекционными заболеваниями существует отдельно от стратегии противодействия оружию массового поражения, поскольку есть существенные различия между смягчением последствий глобальной пандемии и противодействием противнику, обладающему биологическим оружием. Вооруженные силы заинтересованы в сохранении своего боевого потенциала за счет поддержания здоровья людей, но это более широкая задача, чем просто профилактика заболеваний. Она включает в себя также несчастные случаи, не связанные с войной, самоповреждения, боевые травмы и неинфекционные заболевания – все это является частью охраны здоровья личного состава. Самое главное, что все службы работают вместе в штаб-квартире оборонного здравоохранения в Фолс-Черч, штат Вирджиния. Агентство оборонного здравоохранения уже интегрирует и осуществляет совместные усилия по охране здоровья личного состава, включая профилактику заболеваний.

Глобальная деятельность Министерства обороны в области здравоохранения имеет особую миссию, поскольку это направление не связано с защитой американских войск от биологических угроз. Оно поддерживает более широкую миссию правительства США (возглавляемую Службой здравоохранения и социального обеспечения и дополняемую Государственным департаментом) по оказанию помощи странам-партнерам в наращивании потенциала здравоохранения, борьбе с возникающими инфекционными заболеваниями и антибиотикорезистентными бактериями, а также в поддержке миссий по оказанию гуманитарной помощи и ликвидации последствий стихийных бедствий. Одним из примеров выполнения этой миссии стало реагирование департамента на кризис, вызванный распространением лихорадки Эбола в Западной Африке в 2014 году. Эта работа ведется отдельно от мероприятий по охране здоровья военнослужащих и биозащите, чтобы дополнить ведущую роль Службы здравоохранения и социального обеспечения и не препятствовать усилиям вооруженных сил США по защите своего персонала от инфекционных заболеваний.

В "Обзоре стратегии биозащиты" подчеркивается необходимость расширения возможностей биоразведки, что вызывает недоумение, поскольку (как отмечается в самом обзоре) такая программа уже существует. В ведении Агентства по здравоохранению Министерства обороны находится отдел санитарного надзора вооруженных сил, который предоставляет услуги военным службам и командованиям, а также сотрудничает с другими правительственными агентствами в области наблюдения за заболеваниями во всем мире. Он тесно связан с программами наблюдения за заболеваниями в службах здравоохранения и социального обеспечения, национальной безопасности и других ведомствах по всему миру. Недавно разведывательное сообщество переименовало свой Национальный центр по борьбе с распространением, включив в его ведение вопросы биобезопасности, в связи с критикой его роли в оценке вспышек инфекционных заболеваний.

Военная биозащита является подкомпонентом противодействия оружию массового поражения и финансируется отдельно от исследований и разработок в области медицинских инфекционных заболеваний. Такое разделение существует по вполне понятным причинам. В 1990 году американские войска, направлявшиеся в Саудовскую Аравию для участия в операции "Буря в пустыне", не имели достаточного количества вакцин против сибирской язвы и ботулотоксина. Отсутствовали также автоматические системы обнаружения, способные предупредить войска о биологической атаке. В 1980-х годах медицинские службы армии приняли осознанное решение направить основную часть средств на исследования естественных инфекционных заболеваний, а не биологических боевых агентов, поскольку, по их мнению, естественные заболевания представляют большую опасность для вооруженных сил. Если рассматривать влияние обеих угроз по годам, то они были правы, но это решение привело к очень серьезной угрозе для американских войск, когда они сражались с противником, имеющим программу создания биологического оружия. Несмотря на эту историю и отсутствие мощного военного потенциала в области биозащиты, чиновники из офиса министра обороны за последние 15 лет неоднократно перераспределяли средства, выделяемые на оборону, от химико-биологической защиты к мерам по борьбе с природными вспышками заболеваний из ошибочного желания, чтобы исследования Министерства обороны способствовали национальным усилиям в области общественного здравоохранения.

В обзоре приветствуется сотрудничество с другими государственными учреждениями, в частности, с Национальными институтами здравоохранения, Центрами по контролю и профилактике заболеваний и Управлением по перспективным исследованиям и разработкам в области биомедицины, но это уже происходит. Не отмечены Национальный центр интеграции бионадзора и Национальный центр анализа и контрмер в области биозащиты Министерства национальной безопасности, а также Управление международного здравоохранения и биозащиты Министерства иностранных дел. Эти ведомства вложили десятки миллиардов долларов в решение задач национальной биоготовности, особенно в области раннего обнаружения, глобального бионадзора и медицинского реагирования. Где же тот пробел в возможностях, который Министерство обороны должно устранить при возникновении местных и международных вспышек биологических заболеваний, если другие ведомства обладают адекватными ресурсами и достаточно оперативны для выполнения своих задач?

Стремление к эффективности

Подавляющее большинство биоугроз возникает в результате природных вспышек заболеваний, и поскольку помощник министра обороны по вопросам здравоохранения курирует Агентство по оборонному здравоохранению и его годовой бюджет в 37 млрд. долларов, возглавляет глобальное взаимодействие Министерства обороны в области здравоохранения и руководит деятельностью Министерства обороны по бионадзору, можно предположить, что именно это ведомство должно возглавить Совет по биозащите. В действительности же помощник министра обороны по ядерной, химической и биологической защите был назначен исполнительным секретариатом Министерства обороны, и в его основные обязанности входит содействие разработке военных требований к ядерному оружию, а также надзор за исследованиями в области биологической защиты и усилиями по снижению биологических угроз на сумму около миллиарда долларов. В обзоре особое внимание уделяется Программе химической и биологической защиты, которая должна направить свои исследования на обеспечение готовности к пандемии, продолжая "дух соперничества" с Программой оборонного здравоохранения. Учитывая, что в обзоре большое внимание уделено борьбе с COVID-19, почему именно отдел закупок возглавляет обзор проблем профилактики этих заболеваний?

Возможно, некоторые чиновники в департаменте считают, что медицинские специалисты недостаточно понимают оборонную политику, чтобы определять ее направление. Отчасти это может быть связано с тем, что медицинское сообщество недостаточно активно участвует в решении своих собственных вопросов. Например, Военная система здравоохранения столкнулась с серьезными проблемами, конкурируя с другими приоритетами в области обороны, даже с учетом влияния COVID-19 и заявленных обязательств по защите здоровья военнослужащих. При разработке, проверке и реализации мер государственной политики между политиками и учеными идет внутренняя борьба. В частности, в здравоохранении существует проблема реализации научно обоснованной политики из-за пропасти между практикующими врачами, которые при разработке рекомендаций по охране здоровья ориентируются на современные научные данные, и политиками, которые ориентируются на принятие краткосрочных решений, противоречащих научно обоснованным данным. Существует опасность политизации науки, если эти субъекты не приходят к согласию по ведущим вопросам здравоохранения. В определенной степени это распространяется и на взаимоотношения между военно-медицинским сообществом и политиками в области обороны.

В обзоре содержится призыв к тому, чтобы "в рамках всего Министерства обороны разрабатывались и отрабатывались сценарии, включающие биоугрозы", а также к тому, чтобы "определить приоритеты планов и тренировок для повышения готовности к выполнению требований в условиях биологической угрозы". В документе не обсуждается роль профессионального военного образования. Есть две существенные проблемы, которые затруднят эту работу. Во-первых, ни одна из вооруженных сил не практикует и не готовится к отражению биоугроз в качестве отдельного направления – они отрабатывают вопросы медицинской защиты войск и химико-биологической защиты в качестве дополнения к боевым учениям. Традиционно очень сложно смоделировать "атаку" биологических организмов в ходе каких-либо военных учений, что усугубляет отсутствие реалистичных тренировок по биозащите. Во-вторых, средства, выделяемые на подготовку и учения общевойсковых подразделений, ограничены, и всегда есть другие приоритеты, кроме биозащиты (если только речь не идет о медицинском подразделении или армейском подразделении биодетекции). Ни одно воинское подразделение не провалило развертывание в Национальном учебном центре из-за того, что не смогло провести биозащиту. Вооруженные силы не будут наращивать усилия по подготовке и проведению учений, если только на эти цели не будут выделены специальные средства, а это представляется маловероятным.

Военные службы должны иметь достаточные запасы критически важных средств биозащиты, соответствующие условиям. Каждый военнослужащий должен быть готов к действиям в условиях биологических угроз, будь то служба на военной базе США во время пандемии, борьба с противником, применяющим биологическое оружие, или работа в качестве ученого в государственной лаборатории биологических исследований. Но это обязанность ведомства – обучать, организовывать и оснащать войска для работы в будущих условиях. Офис министра обороны выполняет надзорную роль, но в отсутствие каких-либо изменений в стратегии финансирования эта обязанность будет возложена на ведомства. Всегда остаются вопросы о готовности американских войск к защите от химического и биологического оружия, а также к действиям в условиях радиологического заражения в военное время. Это известные проблемы, которые ведомства понимают и несут ответственность за их решение. Для их обсуждения уже существуют соответствующие форумы – в штабах служб, в Объединенном штабе и в Объединенном совете по надзору за требованиями.

Помощник министра обороны США Дебора Розенблюм недавно заявила о необходимости создания новой структуры управления, которая позволит преодолеть "замкнутость центров передового опыта", препятствующих осуществлению необходимых инвестиций и реформ без указаний заместителя министра обороны. Непонятно, в чем, собственно, заключается проблема этой "замкнутости", что она требует столь драконовского решения. Службы понимают, что им нужно, и используют существующий процесс оборонных закупок для создания необходимого потенциала для достижения целей национальной безопасности. "Замкнутость" существует, чтобы обеспечить развитие этих возможностей в соответствии с тем, как военные организуют, оснащают и обучают свои силы. Хирург объединенного штаба, директор по оперативным испытаниям и оценке, а также офисы по оценке затрат и программ оценивают, насколько эффективно развиваются эти возможности. Процессы, описанные в директивах и инструкциях Министерства обороны, будут работать, если им будет предоставлена такая возможность.

Заключение

Руководство оборонного ведомства и руководство страны должны иметь четкое представление о возможностях Министерства обороны по смягчению последствий пандемических заболеваний, защите от применения биологического оружия противником и снижению количества аварий в лабораториях. Однако управление этими тремя функциями никогда не осуществлялось в рамках единого аморфного "предприятия биозащиты". Это объясняется тем, что существуют различные оборонные программы, в задачи которых входит противодействие источникам этих различных биологических угроз. Для того чтобы оборонная политика была успешной, правительство должно четко определить роли и миссии оборонных ведомств, которые затем могут быть воплощены в планы и бюджеты, отвечающие конкретным политическим целям. В течение последних 20 лет из стремления к повышению эффективности работы Министерства обороны предлагалось объединить в одну организационную структуру медико-биологические исследования и разработки в области здравоохранения и военной биозащиты. Ни одна из этих попыток не увенчалась успехом, поскольку в них не учитывалось, как выполняются оборонные требования и бюджеты для достижения целей национальной безопасности.

Сообществу национальной безопасности действительно необходимо определить приоритеты и оценить свои усилия по созданию потенциала против противников, обладающих биологическим оружием. Раньше сообщество это понимало. В то же время интерес сообщества к проблемам общественного здравоохранения значительно возрос. Он начался после инцидента с америтраксом в 2001 году и возрастал с каждой пандемией, обрушившейся на США. Однако далеко не очевидно, что сообщество национальной безопасности вообще понимает концепцию защиты здоровья. Предполагается, что защита здоровья – это пересечение проблем, разделяемых сообществами национальной безопасности и общественного здравоохранения, но, тем не менее, это не столько общепринятая проблема, сколько расплывчатая концепция, о которой оба сообщества имеют разные представления. Ошибочно полагать, что Министерство обороны должно делать больше для борьбы с пандемиями, используя в качестве механизма Программу химической и биологической защиты, а не Агентство по здравоохранению, работающее со службами здравоохранения и социального обеспечения, учитывая его полномочия и ресурсы для борьбы с природными вспышками заболеваний.

Пандемия COVID-19, как бы ни была тяжела для страны, оказала минимальное влияние на повседневный ритм деятельности вооруженных сил. В немалой степени это объясняется существующими мерами по охране здоровья личного состава, которые защищают и поддерживают боевые силы и которые, если не вмешивается Конгресс, работают очень эффективно. Вооруженные силы США обладают устойчивым потенциалом противостояния воздействию природных вспышек заболеваний, который подкрепляется программами Министерства здравоохранения и социальных служб. Программа Министерства обороны по соблюдению норм биотехнологии продолжает использовать передовые лабораторные методы, преодолев немногочисленные трудности недавнего прошлого. То, что военные традиционно называют "биозащитой", по-прежнему сталкивается с техническими и бюджетными ограничениями, но оно должно развиваться как часть более широкой стратегии противодействия оружию массового поражения, сосредоточенной на защите от биологического оружия и не разбавленной масштабными задачами по обеспечению готовности к пандемии. Эти важные функции должны быть сохранены в рамках существующих программных элементов, а не потеряны в рамках общей структуры биозащиты под руководством отдела закупок.

"Обзор стратегии биозащиты" не дает понимания роли сообщества национальной безопасности в вопросах общественного здравоохранения или усовершенствовать усилия министерства по защите здоровья населения. Навязывая искусственный орган управления значительно большим и сложным набором задач, министерство отбирает ответственность у тех самых подразделений, которые работают над решением этих оборонных проблем. Если руководство министерства верит в "общеправительственные" подходы и в то, что не следует дублировать возможности других государственных ведомств, то необходимо критически пересмотреть обзор биозащитной политики и переориентировать его на выполнение основных задач Министерства обороны – охрану здоровья личного состава, глобальное взаимодействие в области здравоохранения и противодействие оружию массового поражения.

Об авторе

Альберт Дж. Маурони – директор Центра стратегических исследований сдерживания ВВС США, автор книги "BIOCRISIS: Defining Biological Threats in U.S. Policy".