Президент объявляет, но решает парламент: как в Украине формируется правительство

1. Почему вообще меняют правительство и нужно ли объяснять украинцам причины?

Президент в своих социальных сетях назвал причиной обновления Кабинета министров необходимость реализации обновленной политической стратегии. По его словам, новые кадровые решения должны усилить работу государства в приоритетных внешнеполитических направлениях, в прифронтовых и приграничных регионах, в вопросах обеспечения армии, подготовки к зиме, трансформации государственных компаний и восстановления Украины. В то же время президент положительно оценил работу премьер-министра Юлии Свириденко, назвав ее четкой, стабильной и эффективной, то есть публично не связывал смену правительства с признанием его работы неудовлетворительной.

В соответствии со статьями 85, 106 и 114 Конституции Украины Верховная Рада назначает Премьер-министра и других членов Кабинета Министров в установленном Конституцией порядке, а также принимает решение об отставке Премьер-министра. Основной Закон не содержит исчерпывающего перечня оснований, при которых это может произойти, ведь формирование и прекращение полномочий Кабинета Министров относятся к сфере политической ответственности. Это означает, что решение может быть обусловлено различными обстоятельствами: изменением политических приоритетов, необходимостью усилить отдельные направления работы правительства, потерей политической поддержки или потребностью в обновлении команды.

В то же время политическая целесообразность не означает отсутствия политической ответственности. В парламентской демократии именно парламентское большинство несет политическую ответственность перед избирателями за то, кого оно поддерживает на посту премьер-министра и в составе правительства. Поэтому особенно важно обеспечивать открытость таких решений в условиях войны, когда правительство выполняет критически важные функции в сфере обороны, экономики, восстановления и европейской интеграции.

2. Если Украина — парламентско-президентская республика, то почему кандидатуры членов правительства "объявляет" президент?

Украину определяют как парламентско-президентскую республику именно потому, что окончательное юридически значимое решение о назначении правительства принимает Верховная Рада. Это было основным нововведением конституционной реформы 2004 года, возобновленной после свержения режима Януковича в 2014 году.

Действующее законодательство предусматривает, что правительство назначается исключительно Верховной Радой (хотя существуют определенные особенности представления кандидатур отдельных членов правительства, о чем говорится ниже).

Впрочем, почему именно Президент публично "анонсирует" назначения и проводит консультации с будущим премьер-министром и членами правительства? В этом есть чисто политическая подоплека: пропрезидентская фракция (так называемое "монобольшинство") действует на правах коалиции, что усиливает влияние главы государства на парламентские решения. Однако логика реформы 2004/2014 годов заключалась в ограничении влияния президентской власти и определении приоритета парламента в вопросах формирования, подотчетности и отставки правительства.

3. Кто предлагает парламенту кандидатуры членов правительства?

Существует три отдельных порядка выдвижения кандидатур на должности премьер-министра, министров обороны и иностранных дел, а также других членов Кабмина.

1. Премьер-министр. Предложения о назначении премьера вносит президенту коалиция (в нашем случае — фракция "Слуга народа", действующая на правах коалиции). Далее глава государства не позднее чем на 15-й день после поступления предложения вносит представление о назначении премьер-министра в Верховную Раду. Ответственный комитет (в настоящее время — Комитет по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства) рассматривает в течение 4 дней его кандидатуру и выносит парламенту свое решение. В итоге Верховная Рада голосует за назначение премьер-министра, принимая соответствующее постановление. Отдельно следует подчеркнуть, что положения статьи 205 Закона "О Регламенте Верховной Рады Украины" в значительной степени устарели и противоречат Конституции, поэтому здесь применяется Основной Закон как акт высшей юридической силы и положения Закона "О Кабинете Министров Украины". Верховной Раде уже давно следует привести положения своего регламента в соответствие с Конституцией.
2. Министры обороны и иностранных дел. Поскольку Президент обладает значительными полномочиями в сфере национальной безопасности, обороны и международных отношений, именно он вносит представления относительно министров обороны и иностранных дел. Хотя закон не регулирует возможность представления соответствующих кандидатур одним или отдельными представлениями, на практике Президент вносит отдельные представления о назначении министра обороны и министра иностранных дел.
3. Другие члены правительства. Предложения о назначении всех остальных членов правительства в парламент вносит премьер-министр. Их можно вносить единым списком, хотя закон допускает внесение предложений и по отдельным кандидатурам.

4. Как принимаются решения о назначении членов правительства?

Сначала Верховная Рада голосует за назначение премьер-министра. Перед рассмотрением этого вопроса на пленарном заседании по предложению депутатских фракций кандидат на должность премьера встречается с фракциями и отвечает на их вопросы. Голосование в парламенте проводится в поименном режиме, а решение принимается в форме постановления. После принятия постановления премьер-министр получает полномочия проводить все необходимые консультации по формированию состава правительства.

После того как Президент вносит представления о назначении министров обороны и иностранных дел, а Премьер-министр — о назначении других членов правительства, Верховная Рада рассматривает их и принимает решение — также в форме постановления. Решение о назначении членов Кабмина может приниматься как в виде списка, так и в отношении отдельных должностей, однако обязательно в присутствии соответствующих кандидатов.

Если парламент не набрал достаточного количества голосов для принятия решения, кандидатура соответствующего министра считается отклоненной. В таком случае Президент или Премьер-министр должны внести новые предложения на должности таких министров. Постановления о назначении членов Кабмина вступают в силу в момент принесения присяги соответствующими чиновниками.

То есть в целом процедура выглядит следующим образом:

1. Президент выдвигает кандидатуру премьер-министра.
2. Верховная Рада голосует за его назначение.
3. Вновь назначенный премьер-министр предлагает кандидатуры большинства министров.
4. Президент отдельно предлагает кандидатуры министров обороны и иностранных дел.
5. Окончательное решение по всем назначениям принимает Верховная Рада.

Таким образом, ни один из этих субъектов не формирует правительство в одиночку. Конституция распределяет соответствующие полномочия между ними в рамках системы сдержек и противовесов.

Автор выражает личное мнение, которое может не совпадать с позицией редакции. Ответственность за опубликованные материалы в рубрике "Мнения" несет автор.