Кому люстрация, кому – конвалидация. Как Украина видит будущую реинтеграцию Донбасса и Крыма

Кабмин одобрил законопроект об основах государственной политики переходного периода для временно неподконтрольных Украине территорий. Осенью его внесут на рассмотрение парламента. В Министерстве по вопросам реинтеграции оккупированных территорий документ назвали "рамочным", задающим тон дальнейшим правовым наработкам для Донбасса и Крыма после возвращения под контроль Украины.

Политический манифест

Разрабатывать законопроект о переходном периоде начали в сентябре 2020 года. Впервые 99 страниц о правовом поле для временно оккупированных территорий Донбасса и Крыма, которые вернутся под контроль Украины, презентовали зимой 2021 года. Тогда в Министерстве по вопросам реинтеграции предлагали внедрить элементы переходного правосудия, создать механизм признания некоторых юридических документов, полученных жителями временно неподконтрольных Украине территорий за период оккупации, определиться, кого ждет амнистия после возвращения Крыма и Донбасса, а кого — люстрация.

Среди спорных моментов эксперты называли предложения на уровне закона признать Россию страной-оккупантом и страной-агрессором, считая такие формулировки провокационными, а также критиковали пункты, касающиеся ревизии истории, а именно намерений Украины закрепить специальный день памяти жертв вооруженной агрессии, создать музеи памяти в конкретных городах, снести все памятники, установленные в период оккупации.

Нам важно, чтобы законопроект не сделал жизнь людей, которые пострадали от военного конфликта, хуже

Законопроект несколько раз редактировали, выносили на публичное обсуждение, вносили сотни правок. Процесс подготовки затягивался, поэтому в июне решением СНБО Владимир Зеленский обязал Кабмин закончить подготовку документа до 4 августа и передать его на рассмотрение Верховной Рады.

"Мы увидели попытку государства написать политический манифест о том, как оно видит будущую реинтеграцию временно неподконтрольных территорий. В законопроекте сформулирована позиция Украины. И то, что она наконец-то оформилась, уже хорошо. Другой вопрос, как она сформулирована, насколько корректно", — говорит Фокусу Александр Павличенко, исполнительный директор Украинского Хельсинского союза по правам человека. По словам эксперта, главный недостаток нынешнего документа как раз в том, что речь идет просто о строительстве государственной политики.

"Государство там есть, а человека — нет", — отмечает Павличенко.

Полный текст документа в министерстве пообещали опубликовать после регистрации законопроекта в Верховной Раде. Пока что на сайте Кабмина есть 10 ключевых пунктов. Авторы предлагают в переходный период унифицировать правовые подходы в отношении Донбасса и Крыма, ввести в законодательство понятие переходной юстиции, конвалидации, временной оккупации, оккупационных сил и оккупационной службы РФ, установить ограничения для валюты страны-агрессора в переходный период, разделить конфликтный и постконфликтный периоды, ввести элементы переходной юстиции, в частности ответственность за преступления, усилить социальную связь с временно оккупированными территориями, обозначить направление для пакета законопроектов о переходном периоде.

По словам Юны Потемкиной, советницы министра по вопросам реинтеграции, над документом трудились более 100 человек — представители министерств, гепрокуратуры, общественных организаций, таких как Украинский Хельсинский союз по правам человека, центр прав человека ZMINA. Министерство после первого обсуждения получило 1020 страниц правок. В документе осталось много дискуссионных пунктов: например, по словам советницы министра, школьные аттестаты, полученные во время оккупации, Украина готова принять во внимание, а дипломы о высшем образовании — пока нет.

Что в законе

"Мы не поняли, почему в Кабмине не было открытой дискуссии, когда министры поддержали законопроект, удивляется в разговоре с Фокусом Алена Лунева, секретарь рабочей группы по реинтеграции временно оккупированных территорий Комиссии по правовой реформе при президенте Украины. Предложения по улучшению документа были у многих министерств, проводились серьезные консультации, звучали негативные замечания и выводы по законопроекту, поэтому экспертам было бы интересно услышать финальные обсуждения.

"Нам важно, чтобы законопроект не сделал жизнь людей, пострадавших от военного конфликта, хуже", — объясняет Лунева. К последней версии документа, которую видели эксперты, было достаточно претензий. Критиковали общий подход к оккупированным Донбассу и Крыму, где функционируют разные правовые механизмы. Например, в Крыму работают пенсионные фонды России, на временно неподконтрольных территориях Донбасса — нет, поэтому в таком вопросе у Украины разный уровень ответственности.

Спорным остается вопрос о ревизии прошлого. По словам Луневой, в законопроекте есть пункты, которые противоречат идее установления мира. Например, авторы законопроекта предлагали пересмотреть дату начала оккупации, которая закреплена в национальном законодательстве, а также дату окончания АТО. К последней дате, по словам экспертов, привязаны выплаты льгот. Пока закон работает, льготы есть. Если дату окончания АТО перенесут на два года назад, это ухудшит положение людей.

Не нравилось экспертам и то, что в законопроекте предлагали четко обозначить места для музеев памяти. По словам Луневой, это не должно быть законодательным императивом. Может быть, музей нужен в Симферополе, может, в Севастополе, а может — в Ялте. Когда оккупация закончится, тогда вопрос можно вынести на обсуждение.

"Когда мы говорили про основы переходного правосудия, мы отмечали, что нужно прописать рамки, каркас, чтобы население на подконтрольных и неподконтрольных территориях знало, какие правила установят для всех. То, что мы видим сейчас в законопроекте, вызовет у населения, мягко говоря, не самые позитивные реакции", — говорит Александр Павличенко.

Пока что Киев диктует условия с позиции победителя, и не сильно беспокоится о людях, считает эксперт.

Нужно решать узкие вопросы

Эксперты считают, что переписывать историю и говорить, когда была оккупация, не ко времени. Украине нужны отдельные законопроекты про люстрацию, про амнистию, про конвалидацию (учет документов и сделок, принятых и заключенных на территории ОРДЛО), которые заполнят существующие правовые лакуны.

"Нужно расширить перечень документов, которые смогут признать в Украине, определиться, что делать с решениями судов о привлечении людей к ответственности на оккупированных территориях, — мы признаем эти приговоры или нет", — продолжает Алена Лунева.

В Министерстве не отрицают, что нынешний законопроект об основах государственной политики переходного периода рамочный. Он задает тон и прорисовывает "красные линии" для дальнейших законодательных инициатив в этом направлении. На конкретные вопросы, как будут жить Донбасс и Крым после реинтеграции, проект дает мало ответов.

Сейчас документ о переходном периоде отправили на экспертизу Венецианской комиссии. По словам Юны Потемкиной, это важный процесс, так как в законопроекте прописаны нестандартные для украинского правового поля нормы. Осенью законопроект зарегистрируют в Верховной Раде, где уже парламентарии будут решать его дальнейшую судьбу.