Реформа системы закупок для ВС США: разорвать замкнутый круг

В 1960 году начальник штаба сухопутных войск генерал Максвелл Тейлор, выступая перед Конгрессом, сетовал: "Несмотря на то, что современная война больше не разделяет армию, флот и ВВС, мы все еще составляем бюджет, ориентируясь на вертикали этих ведомств. И все же, если нам придется воевать, нас не будут интересовать ведомства как таковые". Тейлор заключил: "Не будет преувеличением сказать, что мы не знаем, какие средства обороны мы покупаем на тот или иной конкретный бюджет". Это мнение остается верным и сегодня.

Фокус перевел новый текст Эрика Чейза, посвященный системе закупок и оснащения армии США.

Слова Тейлора помогли радикально изменить методы распределения и управления ресурсами в Министерстве обороны с помощью так называемой системы планирования-программирования-бюджетирования. Шестьдесят лет спустя усилия по реформированию этих процессов продолжаются. В 2022 году Конгресс профинансировал Комиссию по реформе планирования, программирования, бюджетирования и исполнения, чтобы "изучить эффективность процесса планирования, программирования, бюджетирования и исполнения и смежные практики… в отношении содействия модернизации обороны". Планирование, программирование, бюджетирование и исполнение является неотъемлемым компонентом более широкой системы оборонных закупок, и внимание Конгресса к этому процессу обнадеживает. Министерство обороны использует этот процесс для планирования и преобразования потребностей, чтобы обеспечить бюджет и ресурсы для обороны страны. Комиссия является первой за почти 20 лет попыткой пересмотреть то, как Конгресс и министерство распределяют ресурсы в рамках этого процесса.

Американские военные десятилетиями боролись с неповоротливой системой закупок. Несмотря на десятки попыток реформировать процесс, в котором разработка и эксплуатация систем вооружения занимает слишком много времени и обходится слишком дорого, существенного прогресса достичь не удалось. Временные меры и постепенность реформы системы закупок уже не подходят для сегодняшних условий, когда технологии и угрозы продолжают развиваться ускоренными темпами. Конгресс поручил комиссии "разработать законодательные и политические рекомендации по улучшению… процессов и практик, чтобы обеспечить оперативный потенциал, необходимый для опережения ближайших соперников". Война России в Европе и все более агрессивное поведение Китая в Индо-Тихоокеанском регионе говорят о том, что у Соединенных Штатов есть небольшое окно для модернизации сил, чтобы сдерживать – или, если необходимо, выигрывать – будущий конфликт против этих вероятных противников.

Многие пишут, что процесс закупок оборонных товаров слишком медленный и линейный или что система должна стать более гибкой. Эти критические замечания в целом оправданы. Однако в них нет ничего нового. Чтобы успешно реформировать оборонные закупки после того, как большинство попыток потерпели неудачу, комиссия должна рассматривать процесс планирования, программирования, бюджетирования и исполнения как неотъемлемую часть более крупной и взаимосвязанной экосистемы закупок Министерства обороны. Решение системных проблем, препятствующих приобретению оборонной продукции и продолжающимся усилиям по модернизации вооруженных сил, чтобы идти в ногу с новыми угрозами, требует целостного подхода. Как прозорливо заметил Тейлор, американские военные должны не только "знать, какую и сколько оборонную продукцию мы покупаем", но и лучше понимать, зачем она им нужна и как ее получить.

Закупки с большой и маленькой буквы "З"

Процесс планирования, программирования, бюджетирования и исполнения является одной из трех деталей процесса "больших закупок" (или "закупок с большой буквы З").

Две остальные из этих взаимосвязанных шестеренок включают:

1. процесс разработки требований на начальном этапе (в настоящее время это Объединенная система разработки интеграции возможностей), в ходе которого Министерство обороны решает, какие возможности ему необходимы;
2. систему закупок для нужд обороны, руководствующуюся законодательными полномочиями, политикой, директивами и процессами управления, которые определяют, как военные ведомства контролируют закупки для всего — от карандашей до исследований квантовой неопределенности.

Вместе эти два процесса составляют то, что иногда называют "малыми закупками". Это в основном внутриведомственные процессы. Администрация и Конгресс играют более активную роль в третьем механизме системы — планировании, программировании, бюджетировании и исполнении. Этопроцесс, с помощью которого утверждаются приоритеты и финансовые требования Министерства обороны.

Сегодня вызывает обеспокоенность тот факт, что ни система закупок "с большой буквы З", ни составляющие ее компоненты "малых закупок" не могут обеспечить необходимые возможности для конкуренции в сегодняшней среде угрозы. Соединенные Штаты больше не обладают полным превосходством в небе, на земле или на море. В новых областях, включая космос и киберпространство, по-прежнему идет ожесточенная борьба. Фонд Heritage ежегодно публикует индекс военной мощи США по отношению к глобальным противникам. В этом году, впервые с момента создания индекса в 2014 году, вооруженные силы США получили суммарный рейтинг "слабые". Индекс оценил ВВС как "очень слабые", а ВМС и Космические силы получили оценку "слабые". Ближайшие соперники дышат в спину.

Технологическое преимущество Министерства обороны сводится на нет, потому что министерство больше не является основным источником технологий, которые, вероятно, будут лежать в основе военного превосходства. Система закупок, сформировавшаяся после Второй мировой войны, предполагала, что министерство должно само разрабатывать собственные возможности – реактивные двигатели и сверхзвуковые самолеты, ядерное оружие, радары, ракеты, компьютеры, программное обеспечение, полупроводники, системы наведения и многое другое. Какое-то время так и было. Однако к 1990-м годам эта концепция устарела. Значение Министерства обороны для полупроводниковой промышленности уменьшилось в конце 1980-х годов, его роль в вычислительных технологиях ослабла в 1990-х годах, а его роль в коммуникационных технологиях (особенно в мобильной связи) исчезла к 2000-м годам. Технологии, исследования и разработки двойного назначения, нашедшие применение как в частном, так и в государственном секторе, распространились в гораздо более крупной и конкурентоспособной гражданской экономике. Сейчас Ford и General Motors устанавливают в свои автомобили больше радаров, чем Министерство обороны в свои корабли и самолеты.

В то время как темпы технологического прогресса продолжают ускоряться, а источники инноваций выходят за пределы министерства, система планирования, программирования, бюджетирования и исполнения основана на процессах индустриальной эпохи 1960-х годов, из которых она родилась. В течение последних 60 лет стратегия национальной обороны США основывалась на ожидании того, что превосходные технологические возможности и промышленная мощь обеспечат рост силы, необходимый для сдерживания, противодействия или победы над равными и близкими противниками. Начиная с холодной войны и войны в Персидском заливе и заканчивая последним конфликтом на Украине американские вооруженные силы полагались на превосходство технологий для поддержания своего боевого преимущества. Но сейчас впервые за всю историю Министерства обороны США усовершенствования, необходимые для поддержания технологического превосходства вооруженных сил, происходят в основном за счет частного сектора. Это означает, что противники США будут иметь доступ к тем же технологиям. Министерство обороны должно интегрировать эти технологии быстрее и в больших масштабах, чтобы сохранить конкурентное преимущество.

Министерство обороны по-прежнему остается крупнейшим инвестором в исследования и разработки в США. Однако его оборонный бюджет в 800 с лишним миллиардов долларов меркнет по сравнению с ВВП США, составляющим более 26 триллионов долларов. В современных условиях оборонные исследования и разработки должны в первую очередь опираться на коммерческие технологии, а государственные исследования и разработки – сосредоточиться на уникальных требованиях к производительности или рискованных, докоммерческих исследованиях. Выбор поставщиков технологий для систем Министерства обороны должен на 80% состоять из коммерческих и на 20% — из военных разработок, однако нынешняя экосистема закупок "с большой буквы" функционирует наоборот. Планирование, программирование, бюджетирование и исполнение и прилегающие к ним процессы закупок должны быть способны синхронизироваться и работать со скоростью инвестиционных циклов частного сектора. Политика и процедуры, которые функционируют так, как будто система оборонных закупок каким-то образом отделена от более крупной промышленной базы США (и союзников), являются устаревшими, дорогостоящими и опасными.

Роль гражданской экономики в национальной обороне влияет на все три механизма, обеспечивающие функционирование системы закупок "с большой З". Хотя реформирование системы планирования, программирования, бюджетирования и исполнения — хорошая идея, реализация значимых изменений будет сложной задачей, поскольку она также затрагивает администрацию и Конгресс в их роли гражданских надзирателей. Улучшение того, как Министерство обороны осуществляет этот процесс, мало на что повлияет, если исполнительная и законодательная ветви власти также не проведут реформы, охватывающие все три компонента системы закупок "большой пятерки".

За последнее десятилетие министерство предприняло ряд усилий по улучшению "маленьких закупок" в попытке привлечь инновации и инвестиции частного сектора. Однако эти усилия составляют лишь небольшую часть бюджета департамента, и большинство из них осуществляется посредством исключений из традиционного процесса приобретения. Остаются системные, всепроникающие проблемы, решение которых не только позволит смазать каждую из этих трех шестеренок, но и соберет заново весь механизм закупок. Рассмотрим три из них.

1. Управление спецификациями как управление знаниями

Процесс управления спецификациями определяет потребности в оборонных возможностях, выявляя пробелы, когда существующие возможности могут не удовлетворять будущим требованиям миссии или целям производительности. Процесс определяет, как новые технологии, архитектуры или концепции могут быть разработаны для удовлетворения этих меняющихся требований. Несмотря на то, что этот процесс призван способствовать координации действий объединенных сил в ходе разработки новых возможностей для обеспечения оперативной совместимости между различными родами войск (а теперь все чаще и с вооруженными силами союзников США), координации действий в вооруженных силах мешает раздробленность, феодализм и принцип "мое ведомство превыше всего". Если попросить менеджера по спецификациям или руководителя программы просканировать инициативы по исследованиям и разработкам в масштабах всей системы обороны, ответом, скорее всего, будет замешательство. Не существует "общей оперативной картины" текущих или запланированных усилий по развитию технологий в рамках департамента, к которой менеджеры могли бы легко получить доступ и сотрудничать, чтобы сопоставить будущие потребности с потенциальными решениями.

Призывы к улучшению обмена информацией в Министерстве обороны не новы. Объединенный совет по надзору за спецификациями, наряду с многочисленными координационными ячейками и целевыми группами, призван обеспечить сотрудничество между различными отраслями и ведомствами, но нынешний режим обмена информацией не был разработан с учетом постоянного межведомственного сотрудничества и взаимодействия. Кто-то может указать на проблемы с классификацией, устаревшую систему хранения информации и уже слишком обременительные требования по контролю, но эти мероприятия по сбору данных и отчетности не поддерживают межведомственное сотрудничество в режиме реального времени. Ни инфраструктура процесса закупок, ни бюрократическая культура не способствуют межорганизационному и межведомственному сотрудничеству.

Процесс управления спецификациями в департаменте также не имеет адекватных механизмов для того, чтобы оставаться в курсе гражданских технологий двойного назначения, которые могут принести пользу новым оборонным системам или модернизировать существующие. Промышленные консорциумы и стартапы обычно ограничиваются либо прототипами, либо "срочными оперативными потребностями". Потенциальные решения этих проблем существуют, но желания их решать пока не видно. На организационном уровне лаборатории ведомств и Агентство передовых оборонных исследовательских проектов могли бы официально создать скоординированную сеть по поиску и оценке коммерческих технологий двойного назначения для выявления компаний, занимающихся технологиями, представляющими интерес для министерства. Они могут быть организованы по тематическому или географическому принципу. На процедурном уровне "оценка технологий двойного назначения" могла бы стать регулярным этапом постепенного процесса. Облачное управление знаниями может расширить возможности перегруженных департаментов требований и руководителей программ, объединив их с коллегами, ищущими аналогичные ответы по всему департаменту. Однако все это потребует культуры межорганизационного сотрудничества.

2. Программирование перемен

Разработка ежегодных бюджетных запросов Министерства обороны – это децентрализованный, но хорошо синхронизированный двухлетний танец. Когда министерство представляет свой бюджетный запрос администрации и Конгрессу, оно также направляет ежегодно обновляемый план обороны на будущий год, в котором излагаются ожидания относительно приоритетов финансирования на следующие пять лет. Это фиксирует финансирование и соответствующие требования для большинства программ даже при появлении новых технологий, потребностей и угроз. Анахроничные бюджетные процессы и нормативные артефакты ограничивают возможности Конгресса и Министерства обороны по планированию программ и гибкости в распределении ресурсов.

Одним из таких анахронизмов является пресловутое "закрепление" денег. Пять категорий ассигнований определяют, на что может быть использовано финансирование и в какие сроки его можно потратить. В современном мире спиральной разработки, траншевых закупок и усовершенствования жизненного цикла границы между исследованиями, разработками, испытаниями и оценкой (RDT&E), закупками и эксплуатацией и обслуживанием (или модернизацией) становятся все более размытыми. Куда попадают операционные прототипы? Должны ли "транши" Агентства космических разработок быть исследованиями и разработками или закупками? Зачем вообще проводить различие? Этот линейный процесс и его последовательные этапы представляют собой устаревшие, негибкие пограничные линии между тремя счетами, которые не позволяют эффективно адаптироваться и реагировать на меняющиеся потребности или новые технологии.

Конгресс и департамент должны рассмотреть вопрос о расширении гибкости программирования и бюджета. В частности, департаменту необходимо разработать процесс эффективной интеграции средств на исследования, закупки и поддержание в рабочем состоянии в рамках общих или взаимосвязанных программ. Это позволит повысить динамичность бюджета и оперативность реагирования на непредвиденные вызовы. Более смелый набор реформ может даже включать дискреционные фонды, где начальники служб или руководители департаментов могут распределять средства по программам или даже счетам.

Конгресс и департамент также должны рассмотреть возможность реформирования структуры "Программы учета". Реальность, основанная на программах и ориентированная на платформы, отражает эпоху, когда корабли, самолеты и танки были основными инструментами войны. Сегодня разработка программного обеспечения и модульные полезные нагрузки меняют эту ситуацию. Несмотря на то, что программы, основанные на железных и стальных платформах, останутся критически важными для боевого потенциала США, Конгрессу и министерству необходимо провести реальные структурные изменения для реализации стратегий и руководств, признающих этот фундаментальный сдвиг парадигмы. Подход к управлению, ориентированный на возможности, который использует более широкую структуру портфеля для управления ресурсами в рамках основных программных областей или семейств программ, связанных с миссиями, позволит повысить гибкость управления и ускорить интеграцию технологий. Исследовательские лаборатории организуются вокруг технологических областей, которые часто не зависят от программы. Принятие структуры управления портфелем программ и гибких механизмов финансирования позволит преодолеть разрыв между разработкой технологий и интеграцией программ.

Конгресс также должен рассмотреть возможность установления двух- или даже трехлетних разрешений и ассигнований для всех учетных программ. В соответствии со структурой управления портфелем, когорты программ будут проходить детальные слушания и получать двух- или трехлетние ассигнования и обзоры департамента в течение нескольких лет. Это будет серьезным новшеством для администрации и Конгресса, но именно так действуют большинство европейских министерств обороны.

3. Пути закупок нуждаются в институциональных развязках, а не в новых скоростных дорогах

Процессы, политика и правила управления системой оборонных закупок были сшиты воедино в результате многочисленных реформ на протяжении многих десятилетий. Каждое "усовершенствование" порождало свои собственные процедурные отростки, нагроможденные, как балясины на корпусе корабля. Эти реформы в целом были направлены на снижение риска закупок, но, как ни парадоксально, они в совокупности породили новый риск: запутанный режим регулирования и укоренившуюся бюрократию, из-за которых вооруженные силы с трудом обеспечивают потенциал, не отстающий от технологических изменений и глобальных угроз.

Даже при наличии новых путей "адаптивных закупок", позволяющих обойти некоторые институциональные проблемы, как только проект становится учетной программой, требования замораживаются, и стимулов для поиска лучших решений больше нет. Текущая архитектура закупок поддерживает предопределенный, линейный путь, где требования и технические спецификации фиксируются уже на первых этапах – и изменения нарушают этот естественный порядок. Изменения должны стать естественными. Необходимо обеспечить целенаправленное внедрение технологий в портфели программ, чтобы новые технологии можно было интегрировать в течение всего жизненного цикла программы.

В своей Стратегии национальной обороны до 2022 года Министерство обороны описывает стратегию "быстрого трекинга" для лучшей интеграции коммерчески доступных технологий. Внедрение технологий должно быть непрерывным, а не эпизодическим. Несмотря на признанную необходимость быстрее покупать и интегрировать коммерческие технологии, процессы бюджетирования, приобретения и закупок остаются линейными, последовательными и почти исключительно ориентированными на определенные платформы. Например, проблемы, связанные с реализацией потенциала, заложенного в объединенном междоменном командовании и управлении, носят скорее бюрократический, а не технологический характер.

Соединение разрозненных показателей между платформами и областями задач для ускорения процесса принятия решений возможно – технологии для этого существуют. Институционализация непрерывного межпрограммного внедрения технологий поможет военным отойти от парадигмы закупок, ориентированной на платформы и программы, и отразить новую реальность, в которой технологии все меньше зависят от платформы или программы.

Путь вперед

При нынешнем режиме закупок инвестиции в технологии, сделанные сегодня, потребуют годы, чтобы превратиться в оперативные возможности. Затем эти технологии будут определять судьбу вооруженных сил на десятилетия вперед. Реальность сегодняшней операционной среды такова, что в то время как физические платформы могут существовать десятилетиями, основные технологии внутри них будут развиваться ускоренными темпами – измеряемыми неделями и месяцами, а не годами. Система закупок, предполагающая многолетние сроки разработки и внутреннее развитие технологий, потребует совсем иного принципа совместной работы "больших" и "малых закупок".

Почти 10 лет назад у меня была возможность поговорить с генералом в отставке Майклом Хайденом о модернизации вооруженных сил. Я спросил, не беспокоит ли его, что американские вооруженные силы вскоре будут больше зависеть от инноваций частного сектора, чем от министерства, и не уравняет ли это шансы с нашими противниками. "Нет, наша демократия и открытый образ жизни дают нам конкурентное преимущество, которое наши противники не смогут воспроизвести", – сказал он.

Я по-прежнему согласен с этим. Вышеописанные проблемы можно частично решить с помощью процессов, политики и законов. Однако оборонные закупки – это совокупность многих интересов ("моим солдатам нужно одно, моим избирателям нужно другое, моей компании – третье"). Согласование этих интересов и составляет суть проблемы. Ничего из этого не получится без заинтересованного руководства со стороны Конгресса, администрации и Министерства обороны. Комиссия по реформе планирования, программирования, бюджетирования и исполнения находится в беспрецедентном положении, чтобы обеспечить смелые и давно назревшие изменения.

Об авторе

Эрик Чейз – управляющий директор компании CSP Associates, консалтинговой фирмы в области аэрокосмической и оборонной промышленности, и подполковник запаса Корпуса морской пехоты США. Более 15 лет работал в сфере национальной безопасности и оборонных закупок в частном и государственном секторах, занимая различные должности в Корпусе морской пехоты, в том числе офицера разведки, атташе по вопросам обороны и командира пехоты. В настоящее время служит в инновационном подразделении морской пехоты.