Автономный Донбасс. Какие "перспективы" открывает закон об особом статусе

После заключения соглашения о временном перемирии на востоке Украины Верховная Рада приняла законопроект "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей", который, по замыслу авторов, должен нормализовать ситуацию в горячем регионе.

Противники этой инициативы усмотрели в его положениях сдачу национальных интересов Украины. Пока спорный документ от вступления в силу отделяет процедура подписания президентом, Фокус выяснил, какие экономические перспективы скрываются за скупыми формулировками законодателей.

Беспрецедентное право

Закон об особом статусе Донбасса политики успели окрестить "рамочным". Это означает, что документ излагает лишь общие принципы урегулирования ситуации и требует дополнительных разъяснений и уточнений. Действительно, после прочтения пяти страниц, в которые втиснут сценарий будущего оккупированных территорий, возникает больше вопросов, чем ответов.

У юристов некоторые формулировки законопроекта и вовсе вызывают недоумение.

"Так называемая "амнистия" вполне может претендовать на звание самой парадоксальной статьи украинского законодательства. Ведь ее буквальное прочтение означает, что все участники событий в Донбассе в ближайшие три года не будут привлекаться к административной и уголовной ответственности, в том числе за нарушения правил дорожного движения", — отмечает юрист юридической фирмы "Ильяшев и Партнеры" Дмитрий Шемелин.

По мнению партнера правовой группы "Доминион" Михаила Гончарука, законопроект предоставляет более широкие права проблемным регионам по сравнению с другими областями Украины, из-за чего возникают неувязки с действующим законодательством о местном само­управлении.

Чтобы избежать прямого противоречия с Конституцией, авторы закона изложили такие спорные положения особенно размыто и обтекаемо. "Не могли же в законопроекте прямо написать, что прокуроров и глав судов будут назначать местные советы. Поэтому в документе указано, что местные советы "участвуют" в их назначении, а на практике уж как получится", — предполагает Шемелин.

Где деньги?

В документе закреплено ежегодное бюджетное финансирование социально-экономического развития Донбасса в течение трех лет. Причем речь идет о защищенных статьях, которые остаются неприкосновенными при сокращении расходов госбюджета.

Однако, по словам исполнительного директора Центра социально-экономических исследований "CASE Украина" Дмитрия Боярчука, подобное финансирование вряд ли возможно по "техническим причинам" — из-за приостановки работы казначейства на оккупированных территориях.

Не отвечает принятый закон и на вопрос, где брать деньги для "отдельных районов". Замгендиректора рейтингового агентства "Кредит-Рейтинг" Ольга Шубина в числе гипотетических источников называет привлечение заемных ресурсов от внешних международных кредиторов и внутренние заимствования путем выпуска облигаций госзайма.

"Капитальные инвестиции, которые направляют на восстановление инфраструктуры, обычно финансируют за счет приватизации, доходов от аренды госсобственности и прочих источников, предусмотренных бюджетом", — говорит директор рейтингового агентства IBI-Rating Григорий Перерва. Поэтому для спасения разрушенного региона в теории могли бы инициировать новую волну приватизации.

• Читайте также: Дмитрий Быков: В России никто в украинских "бандеровцев" не верит

Еще один механизм привлечения ресурсов, предусмотренный законом, — соглашения между Кабмином и органами местного самоуправления "отдельных районов". Такие договоры Дмитрий Шемелин считает беспрецедентными в украинской практике. "Объяснить это децентрализацией власти вряд ли удастся, так как остальные украинские райсоветы в количестве более 400 такие договоры подписывать не могут", — недоумевает собеседник Фокуса.

В стране, перманентно страдающей от бюджетного дефицита, подпортить политический авторитет способны даже разговоры о перераспределении ресурсов государства в пользу оккупированных территорий. Поэтому премьер-министр Арсений Яценюк поспешил заявить, что финансирование Донбасса из госбюджета будет возможно, только если регион вернется под контроль Украины. Для аккумулирования ресурсов Яценюк поручил создать отдельный фонд. Жертвовать в него средства, с точки зрения премьера, должны украинские олигархи и международные донорские организации.

Как бы ни решился вопрос с финансированием "отдельных районов", на налоговые поступления от них рассчитывать не приходится. Ведь подавляющее большинство местных компаний либо приостановило деятельность, либо переехало.

"Наибольшие потери понесли предприятия угольной отрасли, горно-металлургического комплекса и машиностроения, традиционно наиболее развитые в регионе. Кроме этого, была сильно повреждена инфраструктура, процесс восстановления которой будет длительным и капиталоемким", — описывает ситуацию Ольга Шубина.

Некоторые компании, по ее информации, рассматривают момент шаткого перемирия как возможность перевести производство в другие регионы.

• Читайте также: Бессарабский Донбасс. Как и чем живет Приднестровье

"Если местные предприятия когда-либо откроются, налоги в бюджет они вряд ли заплатят — будут работать на полевых командиров. Так сказать, в условиях "свободной экономической зоны", — прогнозирует Дмитрий Боярчук. То есть формально налоги, собранные в "отдельных регионах", пойдут на формирование их же бюджетов. Будут ли "мытари" от самопровозглашенных властей при этом выполнять социальные обязательства (платить пенсии, зарплаты учителям и т. п.) — вопрос открытый.

В любом случае доходная часть бюджета Украины потеряет много. Ведь в 2013 году Донецкая и Луганская области формировали около 12% госбюджета. По мнению Григория Перервы, в 2015-м потеря этого денежного потока из региона сгладится благодаря частичному переезду бизнеса в другие области и росту отчислений на фоне инфляции. В результате во втором полугодии 2015-го, если не будет обострения военного конфликта, ситуация начнет выравниваться.

В свою очередь, Дмитрий Боярчук считает, что возможное отделение районов Донбасса будет позитивной новостью для госбюджета. Ведь эти регионы потребляли больше, чем платили. "Если у правительства хватит ума не уплачивать "контрибуцию" (финансировать оккупированные территории из бюджета. — Фокус), экономия намного превысит потери доходной части", — заключает эксперт.

В целом складывается впечатление, что власть пока не знает, как реализовать особый статус Донбасса на практике. Более того, судя по заявлениям, закон не устраивает как Киев, так и "ДНР" с "ЛНР". Для чего он был принят, Петр Порошенко намекнул в своем интервью украинским телеканалам: это была единственная на сегодня возможность воспрепятствовать Путину открыто занять территории Донбасса под предлогом спасения русскоязычных.

Как и последние минские договоренности, закон об отдельных регионах Донбасса нужен был всем сторонам конфликта для паузы, в том числе чтобы набрать больше козырей перед следующими переговорами.