Повільна реформа. Як трансформувати органи, які контролюють роботу будівельної галузі

У 2019 тодішній премʼєр-міністр Олексій Гончарук заявив, що будівельна сфера — одна з найбільш корумпованих. У лютому 2020-го новий премʼєр Денис Шмигаль назвав Державну архітектурно-будівельну інспекцію (ДАБІ) "кліщем на здоровому тілі будівельного ринку, який заражає його корупцією та є основним генератором цієї корупції". Тоді ж він анонсував ліквідацію ДАБІ та реформу будівельної галузі.

Слідом за ним президент Володимир Зеленський урочисто заявив: "Я скажу те, чого чекали всі будівельні компанії України: ми ліквідуємо ДАБІ" — і тут же презентував концепцію майбутньої реформи. Замість держінспекції вирішили створити три окремих органи, між якими розподілили її функції: Державну сервісну службу містобудування, Державне агентство техрегулювання і Державну інспекцію містобудування. Однак, уже в грудні 2020 року Кабмін їх ліквідував.

"Виявилося, що такі ініціативи суперечать чинному Закону "Про регулювання містобудівної діяльності", тому Кабміну довелося зробити крок назад, — пояснює Фокусу Юрій Тацій, заступник начальника Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації. — Служба та інспекція виявилися мертвонародженими структурами, які жодного дня реально не працювали. Замість них утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України (ДІАМ), яка контролюватиме будівництво небезпечних обʼєктів, прийматиме в експлуатацію складні обʼєкти та видаватиме ліцензії на ведення будівельних робіт".

На допомогу ДІАМ уряд хоче створити інститут уповноважених юридичних компаній. Тобто функції контролю візьмуть на себе приватні структури. Місцевому самоврядуванню з повноважень дістанеться тільки право боротися із самобудами.

"Корупційний податок"

Хто тільки не називав ДАБІ найбільш корумпованим органом країни. Олена Шуляк, голова Координаційної ради з вирішення проблемних питань містобудування, в одному з інтервʼю розповідала про тарифи, які платять забудовники, щоб отримати дозвільну документацію на будівництво і введення будинків в експлуатацію. За її словами, у 2020 році "такса" виросла в три рази — до $ 15 за кв. м.

"Усім було зрозуміло, що органи створюються для збору грошей, а не заради зупинки правопорушників, — говорить Фокусу Віктор Глеба, експерт у галузі містобудування, член Української академії архітектури. — Клерки використовують порушення будівельних норм для штрафів і підняття корупційної тарифікації вартості 1 кв. м при видачі дозволів або сертифікатів готовності. Принцип "порушив — плати" активно застосовували ще пʼять років тому, отоварюючи забудовників по $ 5-12 за 1 кв. м нерухомості, залежно від того, які закони і норми замовник будівництва і проектувальник порушили у своєму проєкті". За словами експерта, майже всі платили за "тарифами", оскільки ці витрати компенсувалися при продажу житла.

Втім, приступаючи до ліквідації ДАБІ, жоден з ініціаторів реформи не надав факти, що підтверджують корумпованість цього органу. "Ключове питання — у чому саме полягає корупція ДАБІ? Тут можуть бути лише два варіанти: або чиновники займаються вимаганням за ті дозволи, які повинні давати безкоштовно, вимагаючи в чесних забудовників хабаря, або, навпаки, беруть хабарі і дозволяють будувати те, що заборонено, — пояснює Георгій Могильний, експерт із земельних питань. — Це два принципово різні види корупції. Відповідно, повинні бути два різні механізми вирішення проблем".

Експерт додає, що ДАБІ контролювала видачу максимум 10-20% усіх дозвільних документів на будівництво, решта — вотчина місцевого самоврядування. На його думку, звинувачувати ДАБІ можна лише у видачі дозволів на незаконне будівництво, але в такому випадку відповідальність рівною мірою лягає як на інспекцію, так і на чиновників мерій, які повинні ініціювати перевірки незаконних будівництв. "Олена Шуляк говорила, що в ДАБІ вимагають хабарі від $ 5 до $ 15 за 1 кв. м. Виходить, що "збори" з усього житлового будівництва досягають $ 100 млн на рік. Тут виникають питання: якщо ДАБІ займається здирництвом, чому ніхто із забудовників досі не звернувся в поліцію? Якщо ж ДАБІ за хабарі видавала дозвіл на незаконне будівництво, то чому цією справою не зайнялося НАБУ?" — розмірковує Георгій Могильний.

Цікаво, що перше засідання Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради з розслідування корупції в органах державного архітектурно-будівельного контролю відбулося лише у вересні 2020-го. Тобто спочатку ДАБІ звинуватили, а вже потім стали працювати над доказовою базою.

Без контролю

Поки реформували ДАБІ, стали відбуватися метаморфози з місцевими будівельно-контрольними департаментами. До реформи передбачалося, що при категоріях складності будівництва СС1 (житлові будинки до чотирьох поверхів) і СС2 (житлові будинки до 100 м заввишки) перевіркою займаються будівельно-контрольні департаменти на місцях, при категорії СС3 (будівлі, у яких постійно перебувало понад 400 осіб) перевірки проходять на загальнодержавному рівні, тобто це справа ДАБІ. Але в момент ліквідації інспекції призупинилася і діяльність місцевих департаментів, тому за фактом ніхто нічого не контролював, стверджує Віктор Глеба.

З кінця 2020 року Олексій Чернишов, міністр розвитку громад і територій, займається питаннями продовження будівельної реформи. Мається на увазі, що саме його міністерство визначатиме на місцях приватні юридичні компанії, яким передадуть повноваження видачі дозвільної документації на будівництво, і контролюватиме їхню роботу.

У кінці минулого року був оголошений конкурс на нову вакансію голови Державної інспекції архітектури і містобудування. Напередодні травневих свят Кабмін призначив на посаду голови ДІАМ Семена Кривоноса, колишнього заступника голови Одеської митниці. Цю кандидатуру активно просував голова Офісу реформ при Кабміні Міхеіл Саакашвілі, у якого також є своє бачення будівельної реформи.

План "М"

У процесі обговорення плану ліквідації ДАБІ команда Саакашвілі запропонувала відмовитися від детальних планів території (ДПТ), встановити автоматичну видачу містобудівних умов і обмежень, не контролювати будівництво приватних будинків і невеликих магазинів, а також реєструвати право власності на недобудови.

Аргументів на захист відмови від ДПТ не було, тим часом цей документ багато експертів вважають важливим, адже в ньому намальований план майбутнього будівництва на певній ділянці. За ідеєю, завдяки ДПТ будь-хто може зрозуміти, чи відповідає будівництво документації, де що буде розташовуватись і як після закінчення робіт буде виглядати місцевість.

ДПТ створювалися за нормативами. Наприклад, при збільшенні щільності населення в мікрорайоні в результаті його забудови новими житловими комплексами потрібно було передбачати будівництво дитячих садків і шкіл. Наразі експерти припускають, що ігнорування ДПТ і автоматична видача містобудівних умов зроблять міста ще більш незручними. У цьому випадку забудовники будуть будувати те, що їм вигідно: багатоквартирні висотки без урахування супутньої інфраструктури. "ДПТ — це єдина документація, яка дозволяє автоматизувати проект забудови території міст і при цьому не допустити катастрофи. Саме так працюють розвинені країни, — пояснює Георгій Могильний. — У Німеччині взагалі заборонено будівництво, якщо немає ДПТ".

В ідеалі

За словами Юрія Тація, ДАБІ мала повноваження оскаржити рішення уповноважених органів містобудування та архітектури й інших субʼєктів нагляду, що, на їхню думку, суперечило містобудівному законодавству, у тому числі щодо містобудівних умов та обмежень. На практиці інспекція часто зловживала цим правом, тиснувши на місцеву владу.

"Функцію контролю, яку ДАБІ втратила, варто було б цілком передати на місця. Причому в обʼєктах всіх класів наслідків. А ось нагляд варто залишити за центральним уповноваженим державним органом [наразі це буде ДІАМ], — упевнений заступник начальника Департаменту містобудування та архітектури КМДА. — У такому випадку місцева влада зможе перевіряти замовників, архітекторів, підрядників і за виявленими порушеннями давати подання до центрального органу на скасування дозволів або містобудівних умов та обмежень. Це дозволить протидіяти виникненню самобудів і обʼєктів, які порушують містобудівне законодавство".

Крім того, на думку чиновника, важливо посилити відповідальність інспектора як за прийняття завідомо неправомірного рішення, так і за бездіяльність — так само, як і відповідальність замовника за недопуск на будмайданчик перевіряльників. Перешкоджання має обходитися забудовнику так дорого, що простіше було б погодитися на перевірку і вже в рамках цієї процедури доводити свою правоту.

Неодмінною умовою ефективності системи архбудконтролю повинна стати публічність, щоб факт виходу на перевірку та її результати оприлюднювалися і ці дані були всім доступні. "Це допоможе уникнути таких ганебних ситуацій, коли інспектор підлаштовується під інтереси замовника, заплющуючи очі на ряд порушень і фіксуючи тільки ті, за якими заздалегідь домовився із забудовником, — говорить Юрій Тацій. — Можливо, архітекторів і підрядників, які системно порушують закон, варто включати в спеціальні публічні реєстри. Тоді професійна спільнота і громадськість будуть мати обʼєктивну інформацію про репутацію таких осіб. Усі ці дії можуть призвести до саморегуляції ринку, від якої в першу чергу виграє кінцевий замовник обʼєкта".

У світі існують різні моделі архітектурно-будівельного контролю. В Австралії є центральний державний орган, його представляє комісар у справах будівництва, але значна частина повноважень віддана органам місцевого самоврядування та сертифікованим інспекторам. У Великобританії центральний контрольний орган сам не проводить перевірок, а лише допомагає місцевій владі нормативно-правовими документами та методичними рекомендаціями. Як перевіряльники виступають представники мерії або ж приватні інспектори, які пройшли відповідну сертифікацію. У Португалії всі функції контролю поклали на акредитованих інспекторів. Як би там не було, незалежно від моделі, головне — забезпечити реальну відповідальність замовника і виконавців робіт за порушення містобудівного законодавства.