Підтримувати та захищати. Цивільний контроль над армією та найкращі практики цивільно-військових відносин

Фокус переклав відкритий лист ексміністрів оборони та голів Об'єднаного комітету начальників штабів про принципи цивільного контролю та практики цивільно-військових відносин.

Цивільний контроль за збройними силами: базові принципи

Ми знаходимося у надзвичайно складній суспільній та військовій ситуації. Багато факторів, що визначають відносини між цивільними та військовими, за останні роки зазнали серйозних випробувань.

У геополітичному плані згортання воєн в Іраку та Афганістані та посилення протистояння великих держав передбачають, що американські військові повинні змиритися із завершенням воєн, що не досягли всіх своїх цілей, і одночасно готуватися до нового витку протистояння з головними суперниками. У соціальній сфері пандемія та економічні потрясіння порушили суспільні підвалини та створили безліч проблем для індивідів та цілих сімей. Щодо політичної сфери, професійні військові діють у вкрай несприятливій ситуації, що характеризується розколом та радикальним протистоянням.

Кульмінацією цього протиборства стали перші за понад сторіччя вибори, під час яких мирну передачу політичної влади порушили та поставили під сумнів. Усі ці фактори в перспективі можуть погіршитися. У цьому світлі корисно розглянути основні принципи та вдалі практики, за допомогою яких професіонали цивільної та військової сфер підтримували здорові відносини між військовими та цивільними в Америці минулого — і за належної старанності зможуть продовжити це робити й у майбутньому.

1. Цивільний контроль збройних сил є частиною фундаменту американської демократії. Демократичному проєкту не загрожує існування потужної регулярної армії доти, доки цивільні та військові лідери, а також рядові під їхнім керівництвом, приймають та здійснюють ефективний цивільний контроль.

2. Цивільний контроль діє у конституційних межах за умов верховенства закону. Військові присягають підтримувати та захищати Конституцію, а не ту чи іншу посадову особу. Всі цивільні особи, незалежно від того, дають вони присягу чи ні, також зобов'язані підтримувати та захищати Конституцію — це їхній вищий обов'язок.

3. Відповідно до Конституції США, цивільний контроль над збройними силами розподіляється між усіма трьома гілками влади. Зрештою цивільний контроль здійснюють волею американського народу, вираженої під час виборів.

4. Цивільний контроль щодо оперативних наказів здійснюють у межах виконавчої влади з ланцюжка командування, що йде від президента, цивільного міністра оборони до командувачів військ. У межах виконавчої влади цивільний контроль здійснюється для розробки та реалізації політичних заходів через міжвідомчу взаємодію, яка дає можливість цивільним політичним чиновникам, яких призначає президент, а також кар'єрним чиновникам на державній службі розробляти варіанти рішень для президента з урахуванням рекомендацій військових. Голова Об'єднаного комітету начальників штабів не входить у формальний ланцюжок командування, але, згідно з найкращою новітньою практикою, голова включений у ланцюжок віддачі наказів та розробки політики.

5. У межах законодавчої влади цивільний контроль здійснюється за допомогою широких повноважень, перелічених у статті I Конституції США, починаючи з повноважень оголошувати війни, створювати та утримувати армію, а також забезпечувати та підтримувати військово-морський флот. Конгрес визначає розподіл коштів, без яких неможлива військова діяльність. Сенат консультує та дає згоду на просування офіцерів по службі до рівня O-4 та вище. Сенату також доручено давати рекомендації та згоду на призначення деяких цивільних політичних чиновників вищої ланки. Конгрес здійснює нагляд за військовою діяльністю та може вимагати свідчень від військових чи цивільних чиновників, за незначними винятками. Члени Конгресу наділяють співробітників комітетів повноваженнями щодо формування політики для прийняття рішень комітетами та Конгресом загалом і тим самим відіграють важливу роль у цивільному нагляді за політикою.

6. У межах судової влади цивільний контроль здійснюють у певних випадках або в разі виникнення протиріч шляхом судового перегляду політичних рішень, наказів та дій щодо збройних сил. На практиці право оголосити політичне рішення/наказ/дію незаконним чи неконституційним має вирішальне значення, оскільки військові зобов'язані (за законом та відповідно до професійної етики) відмовитися виконувати незаконне чи неконституційне політичне рішення/наказ/дію.

7. Цивільний контроль посилюється завдяки ефективним цивільно-військовим відносинам. Цивільно-військові відносини є динамічним і взаємопов'язаним процесом, який змінюється відповідно до стилю керівництва цивільних лідерів. Згідно з найкращими практиками, військово-цивільні відносини підпорядковані усталеному порядку розробки політики та законів, що захищає як військовий, так і цивільний контроль. У прийнятому порядку запропоновані закони, політичні рішення та накази проходять ретельну перевірку в різних відомствах, щоб переконатися в їхній законності, доцільності та ймовірній ефективності. Однак, незалежно від процесу, вищі військові та цивільні керівники несуть відповідальність за те, щоб будь-який наказ, який вони отримали від президента, був законним.

8. Військові зобов'язані допомагати цивільним лідерам як виконавчої, так і законодавчої влади у розробці доцільних та етичних директив, але повинні виконувати їх лише за умови, що директиви законні. Найвище військове та цивільне керівництво зобов'язане надати президентові свої думки та поради, зокрема про наслідки того чи іншого наказу.

9. Хоча військово-цивільна система (як описано вище) може швидко реагувати для захисту нації під час кризи, вона покликана бути дорадчою, щоб гарантувати, що повноваження на застосування насильства та примусу збройних сил США не використають не за призначенням.

10. Вибрані (і призначені) цивільні особи мають право помилятися, тобто мають право наполягати на політиці чи напрямі, які, як з'ясовується заднім числом, були помилковими. Це право зберігається, навіть якщо інші особи заздалегідь попереджають, що ці дії є помилковими.

11. Військові зобов'язані виконувати законні накази, у яких вони сумніваються. Цивільні посадові особи мають надати військовим широкі можливості висловлення своїх сумнівів. Цивільні та військові посадові особи також повинні дбати про те, щоб адекватно доносити військові рішення громадськості. Цивільні лідери повинні брати на себе відповідальність за наслідки дій, вжитих під їхнім керівництвом.

12. Військові посилюють ефективний цивільний контроль, звертаючись за роз'ясненнями, порушуючи питання про друго- та третьорядні наслідки, та пропонуючи альтернативні варіанти, які, можливо, не розглянули.

13. Взаємна довіра — запорука того, що цивільні лідери ретельно вивчатимуть усі варіанти рішень з погляду наслідків для країни, а не партійної політики, а військові, зі свого боку, сумлінно виконуватимуть директиви, що суперечать їхнім професійним військовим перевагам. Так, взаємна довіра допомагає подолати непорозуміння, що виникає у процесі прийняття рішень. Команди військового та цивільного керівництва накопичують цей резерв довіри у повсякденній взаємодії та використовують його під час кризи.

14. Основні та резервні військовослужбовці та Національна гвардія мають ретельно розмежовані ролі у правоохоронній діяльності. Ці ролі повинні виконувати лише так, як вони відповідають Конституції та відповідним законам. Військові зобов'язані радитися щодо доцільності запропонованих дій, а цивільні особи мають створювати можливість такого обговорення. Зрештою, військові мають виконувати правові директиви. У більшості випадків військові повинні відігравати допоміжну, а не провідну роль у забезпеченні правопорядку.

15. Правила та порядок Міністерства оборони накладають значні обмеження на публічну роль військовослужбовців у партійній політиці. Військовослужбовці приймають обмеження на публічне вираження своїх приватних поглядів — обмеження, які були б неконституційними, якби їх наклали на інших громадян. Військові та цивільні керівники повинні старанно стежити за тим, щоб військові не брали участі у партійній політичній діяльності.

16. Під час президентських виборів військові несуть подвійну відповідальність.

• По-перше, оскільки Конституція передбачає лише одного головнокомандувача, військові повинні допомагати чинному головнокомандувачу у виконанні його чи її конституційного обов'язку щодо збереження, охорони та захисту Конституції Сполучених Штатів.
• По-друге, оскільки виборці (а не військові) вирішують, хто буде головнокомандувачем, військові мають бути готові до будь-якого вибору виборців — чи то переобраний чинний президент, чи хтось новий. Цей подвійний обов'язок акцентує на важливості принципів та кращих практик, описаних вище.

Під відкритим листом підписалися:

колишні міністри оборони США доктор Ештон Болдвін Картер, Вільям Себастьян Коен, доктор Марк Томас Еспер, доктор Роберт Майкл Гейтс, Чарльз Тімоті Гейгел, Джеймс Норман Меттіс, Леон Едвард Панетта, доктор Вільям Джеймс Перрі та колишні голови Об'єднаного комітету начальників штабів генерал (у відставці) Мартін Едвард Демпсі, генерал (у відставці) Джозеф Френсіс Данфорд молодший, адмірал (у відставці) Майкл Гленн Маллен, генерал (у відставці) Річард Боумен Маєрс, генерал (у відставці) Пітер Пейс.