Світова безпека. Оцінка співпраці США з іншими країнами у сфері безпеки

Співпраця у сфері безпеки була наріжним каменем державного устрою США протягом десятиліть. Однак на початку 21-го століття вона здобула погану репутацію через дорогі авантюри в Афганістані, Іраку, Сирії та інших країнах. Але, можливо, проблема в тому, що ми оцінюємо її неправильно.

Фокус переклав статтю Білала Сааба про те, наскільки співпраця у сфері безпеки є важливою опорою у держустрої США.

Значною мірою розчарування Вашингтона співпрацею в галузі безпеки є обґрунтованим, але при цьому дещо недоречним. Будь-яка адекватна оцінка віддачі від інвестицій у безпекову співпрацю має починатися з чіткого розуміння цілей, які ставить перед собою програма співпраці в галузі безпеки, та ефективності досягнення цих цілей. Різниця між процесом співпраці у сфері безпеки і стратегічними/політичними результатами такої співпраці має вирішальне значення для оцінювання. Кожен з показників заслуговує на окрему оцінку. Іноді Сполученим Штатам вдавалося досягти успіху в процесі, але з досягненням результату виникали проблеми через різні зовнішні чинники, що мають опосередкований або взагалі жодного стосунку до співробітництва в галузі безпеки.

Правильна оцінка співробітництва у сфері безпеки — відповідальність, яка в кінцевому підсумку належить до компетенції Офісу заступника міністра оборони з питань політики, має велике значення, оскільки ставки сьогодні дуже високі. У період стратегічної конкуренції з Китаєм глобальна мережа американських союзників і партнерів є унікальною перевагою, яку слід використовувати і підтримувати за допомогою кращого розуміння співпраці в галузі безпеки і посилення її ролі. Краще оцінювання допомогло б гарантувати, що Вашингтон не відмовиться від цього важливого інструменту і не відмовиться від нього, коли він потрібен найбільше. Краще оцінювання може також допомогти американським політикам більш стратегічно мислити про політичні пастки, які підривають співпрацю в галузі безпеки, аби уникнути їх і застосовувати цей інструмент тоді і там, де він буде найбільш ефективним.

Оцінка, моніторинг та аналіз

Співпраця у сфері безпеки еволюціонувала протягом багатьох років згідно зі змінами у стратегічному середовищі і пріоритетах США у світі. Сполучені Штати досі використовують співробітництво у сфері безпеки для управління політичними відносинами з друзями, створення нових партнерств і отримання доступу до території партнера. Але після 11 вересня Америка поставила перед собою більш складну і амбітну мету — допомагати розвивати військовий потенціал слабших державних і недержавних партнерів для вирішення спільних проблем у сфері безпеки.

У Законі про повноваження в галузі національної оборони на 2017 фінансовий рік були проведені історичні реформи співробітництва в галузі безпеки, які передбачають інтеграцію нарощування інституційного потенціалу в розвиток військового потенціалу партнерів. Іншим ключовим елементом реформ є вимога до Міністерства оборони підтримувати програму оцінки, моніторингу та аналізу цих зусиль. Сьогодні, щоб підтримувати певну програму співпраці з партнером у сфері безпеки, міністерство повинно знати і бути здатним продемонструвати Конгресу, що ця програма досягає мети. Проблема, однак, полягає в тому, що в американській бюрократії немає консенсусу щодо того, в чому саме полягає мета, а це часто призводить до неточних, несправедливих або неактуальних оцінок співпраці в галузі безпеки.

Визначення співробітництва у сфері безпеки, яке дає Міністерство оборони, —"всі заходи, що проводяться Міністерством оборони з метою заохочення і надання можливості міжнародним партнерам співпрацювати зі Сполученими Штатами для досягнення стратегічних цілей" — не надто допомагає в оцінюванні, оскільки воно є занадто широким. Разом з тим, деякі аспекти безпекового співробітництва легше оцінити, ніж інші, оскільки бажані результати є бінарними. Наприклад, якщо партнер надає Вашингтону доступ, базування і право на проліт літаків над своєю територією, це вважається успіхом, і навпаки.

Проте оцінити внесок співробітництва в галузі безпеки у військовий розвиток партнера, а також його готовність сприяти інтересам колективної безпеки, не так просто. Необхідно не тільки вивчити безліч іноді взаємозалежних змінних, таких як потенціал і воля до збройної боротьби, а й оцінити їх у короткостроковій і довгостроковій перспективі як для Сполучених Штатів, так і для партнера. Це може призвести щонайменше до семи різних результатів, кожен з яких має унікальні наслідки, що не вкладаються в просту дихотомію успіху/невдачі.

1) Партнер досягає успіху в підвищенні своєї боєздатності та інституційної спроможності, а сам процес приводить до позитивних стратегічних/політичних результатів. Це, безумовно, найкращий результат. Проте досвід показує, що він є найменш імовірним і найскладнішим для досягнення.

Кілька прикладів підпадають під цю найбільш сприятливу категорію, включно з Колумбією і, значною мірою, Індонезією. Завдяки співпраці в галузі безпеки та допомозі Вашингтона Колумбія змогла модернізувати і перебудовувати свої збройні сили протягом 2000-х років. Цей процес, що активізувався на початку 2008 року, був спрямований на те, щоб дати змогу колумбійському сектору оборони і безпеки більш ефективно протистояти загрозам 21-го століття, окрім наркотероризму, за допомогою низки реформ в управлінні обороною, включно з плануванням сил на основі можливостей, плануванням бюджету та управлінням людськими ресурсами. Оборонні перетворення в Боготі призвели до серйозних успіхів у війні з наркотероризмом, підштовхнувши Революційну армію Колумбії, яка зазнала значних військових втрат, до досягнення історичної угоди з урядом у 2016 році, в межах якої перші обіцяли задекларувати всі свої активи і передати їх колумбійській владі.

В Індонезії зусилля у сфері безпекового співробітництва з 2013 по 2018 рік, які включали роботу зі стратегічного планування та реорганізації оборони, сприяли зміцненню двосторонніх відносин зі Сполученими Штатами. Сам процес безпекового співробітництва був менш успішним, ніж у Колумбії: індонезійський оборонний сектор потребував і потребує подальших реформ інституційної спроможності. Однак цей процес все ж стимулював і дозволив індонезійській владі зробити свій внесок у досягнення загальних цілей щодо забезпечення безпеки на морі.

2) Партнеру вдається тимчасово підвищити свою боєздатність, але йому важко підтримувати тактичну ефективність у довгостроковій перспективі через дефіцит інституційної спроможності.

Це добре знайомий сценарій для американської співпраці з партнерами, що розвиваються. Основна мета тут — допомогти партнеру провести конкретну військову операцію в конкретний момент для підтримки операцій проти конкретної загрози. У цьому випадку все, на що слід звертати увагу оцінювачам співробітництва у сфері безпеки для визначення успіху чи невдачі, — це те, чи був партнер спроможним здійснювати таку діяльність у короткостроковій перспективі. Прикладами такої діяльності є: Об'єднані Арабські Емірати провели ефективну висадку десанту в Ємені у 2016 році, іракське відомство по боротьбі з тероризмом очистило міста і села від сунітських бойовиків, берегова охорона Бахрейну припинила контрабанду, що здійснюється зловмисними суб'єктами, а саудівські військові збили безпілотники і ракети з Ємену.

Однак, якщо Вашингтон бажає, щоб партнер був спроможний здійснювати таку діяльність постійно із невеликою допомогою США або взагалі без неї, тоді розбудова інституційної спроможності — перлина реформ безпекового співробітництва 2017 року — набуває першочергового значення. У цьому контексті оцінка безпекового співробітництва повинна включати очевидні поліпшення в бойових та інституційних можливостях партнера, включаючи стратегію, доктрину, закупівлю, логістику, управління людськими ресурсами та оборонними ресурсами. Аргумент тут не в тому, що одна мета важливіша за іншу. Радше, для правильної оцінки необхідні чітко визначені цілі.

3) Партнеру вдається покращити свою обороноздатність і військові спроможності в мирний час, але він не здатен продемонструвати боєздатність у воєнний час.

Цей сценарій підкреслює величезну різницю між військовими можливостями і військовою ефективністю. Партнер може робити все або майже все правильно під час штатної безпекової ситуації, щоб краще підготуватися до різних військових непередбачуваних обставин і конфліктних ситуацій. Він може розробити надійні оборонні і військові стратегії, створити доктрину, яка відображає його стратегічну культуру і процеси, інвестувати в усі необхідні інституційні засоби, наполегливо тренуватися, закуповувати потрібне озброєння, вести ефективне планування оборонного бюджету і просувати по службі найкращий персонал та звільняти або відсувати на другий план тих, хто не справляється з роботою.

Але коли приходить час воювати, партнер з багатьох причин (деякі з яких не залежать від нього) виявляється нездатним ефективно діяти і досягати своїх цілей. Багатовікова історія воєн вчить нас, що є величезна різниця між інструментами, навичками і високим рівнем готовності армії з одного боку та використанням всіх цих ресурсів і засобів на полі бою — з іншого.

Наприклад, коли Сполучені Штати вивели свої бойові підрозділи з Іраку наприкінці 2011 року, іракські сили безпеки були більш-менш готові до виконання своїх обов'язків із захисту країни від терористичних угруповань. На той час Ірак налічував понад 700 тисяч добре оснащених і підготовлених на Заході військовослужбовців і співробітників сил безпеки. Але потім сталася катастрофа 2014 року. Сотні дуже скромно екіпірованих бойовиків "Ісламської держави" змогли перемогти десятки тисяч іракських солдат, які покинули своє спорядження і втекли з поля бою. Багато хто пояснює такий результат браком у іракців волі до боротьби. Можливо, це й так, але якби іракська армія була здатна від самого початку протистояти наступу "Ісламської держави", вона б не вирішила покинути Мосул, перебуваючи під ударом.

4) Збройні сили партнера виходять на вищий рівень військового розвитку, але уряд не бажає вживати заходів, які підтримують деякі або всі політичні цілі США.

Цей сценарій є результатом чесних розбіжностей щодо пріоритетів між Вашингтоном і партнером. У цьому випадку немає нічого зловмисного чи недоброзичливого в підрахунку партнером витрат і вигод. У межах безпекового співробітництва (та іншими способами) Сполучені Штати вживають усіх необхідних заходів для посилення військового потенціалу та інституційної спроможності партнера, але останній вирішує, що потенційні витрати на протидію конкретній спільній загрозі та ризики ескалації є надто високими — у політичному, військовому або обох відношеннях.

Одним із прикладів є військова кампанія проти Ісламської держави під проводом США. Протягом років, що передували початку операції "Непохитна рішучість" у 2014 році, Сполучені Штати допомогли кільком регіональним партнерам посилити їхні військові спроможності. Але коли пролунав заклик підтримати американські операції, мало хто з цих партнерів відповів на нього. Сполучені Штати були змушені самостійно здійснювати більшість авіаударів, і, за винятком іракських і сирійських курдських сил безпеки, жоден з партнерів не зробив значного внеску в збройну боротьбу.

5) Збройні сили партнера досягають вищого рівня військового розвитку, але уряд є політично слабким і розділеним, що робить його нездатним вживати заходів, які підтримують деякі або всі політичні цілі США.

Цей сценарій схожий на попередній, але суттєво відрізняється від нього тим, що акцентує увагу на нездатності партнера досягти консенсусу щодо конкретної загрози або політичної мети США через політичний розкол і некомпетентність. Прикладом цього є програма співпраці у сфері безпеки зі Збройними силами Лівану. Американська військова допомога Лівану перетворила збройні сили країни зі слабкої і погано керованої армії на одну з найбільш компетентних і добре керованих сил у регіоні. У 2017 році Збройні сили Лівану провели високоефективну битву проти сотень бойовиків Ісламської держави на півночі Лівану і витіснили їх з країни. За більшістю стандартів співпраця в галузі безпеки в Лівані була неймовірно ефективною.

Однак успіх співпраці в галузі безпеки зі Збройними силами Лівану, що не дивно, не зміг подолати гостру роз'єднаність, корупцію і некомпетентність ліванського уряду. Бейруту ніяк не вдається досягти політичного консенсусу щодо вирішення проблеми озброєння Хізбалли, безпеки кордонів і виконання резолюцій Ради Безпеки ООН, що стосуються Лівану. Критики американської допомоги ліванським збройним силам вказують на ці негативні наслідки, щоб аргументувати скорочення або припинення співпраці з країною у сфері безпеки. Але той факт, що Ліван не зміг досягти цих цілей, не є доказом провалу американської допомоги збройним силам країни. Скоріше, це свідчить про банкрутство всієї ліванської політичної системи, яка сама стала на заваді американській політиці. Оцінка співпраці у сфері безпеки в Лівані є класичним прикладом того, як хибні показники призводять до хибних висновків.

6) Партнер посилює свій військовий потенціал у короткостроковій або довгостроковій перспективі, але переслідує цілі, протилежні цілям Вашингтона.

Цей сценарій певною мірою реалізувався в Ємені та Лівії в останні роки. Протягом останнього десятиліття Сполучені Штати допомагали зміцнювати військовий потенціал Об'єднаних Арабських Еміратів і Саудівської Аравії за допомогою різних засобів співробітництва в галузі безпеки, і цей процес сприяв досягненню спільних цілей у сфері безпеки. Але в деяких ситуаціях Ер-Ріяд і Абу-Дабі використовували ці самі можливості для просування політичних цілей, які суперечили політиці і уподобанням США. Наприклад, за допомогою винищувачів, придбаних у Вашингтона, Саудівська Аравія і Об'єднані Арабські Емірати порушували права людини в Ємені (як і їхні антагоністи, підтримувані Іраном хусити), завдаючи авіаударів, в результаті яких загинули тисячі невинних мирних жителів. У Лівії Об'єднані Арабські Емірати розгорнули військові літаки, придбані у США всупереч ембарго ООН на постачання зброї, для підтримки сил генерала Халіфи Хафтара, лідера лівійських повстанців, чия армія воювала з урядом, підтримуваним США і ООН, в столиці країни Триполі.

У Буркіна-Фасо в лютому 2022 року військові скинули демократично обраний уряд президента Рока Марка Крістіана Каборе. Це були ті самі військові, яких Сполучені Штати підтримували з 2009 року, оскільки вони поділяли мету боротьби з тероризмом. В інших країнах Африки місцеві офіцери, підготовлені в США, очолили сім переворотів і спроб переворотів у 2021 і 2022 роках. Подібні історії траплялися в Азії, на Близькому Сході та в Латинській Америці, де військова допомога США стала сумнозвісною через увічнення мілітаризму у формі військових переворотів та встановлення сильних військових режимів, які порушували права людини та діяли проти демократії.

Але чи доводить такі наслідки провал співпраці у сфері безпеки в цих країнах? Не обов'язково. Запобігання антидемократичним переворотам, дотримання міжнародного права, заохочення отримувачів американської допомоги до проведення політики, що відповідає американським інтересам, і досягнення стабільності в конкретній країні або регіоні є дуже гідними цілями зовнішньої політики США, але вони не є прерогативою співробітництва в галузі безпеки. За те, як Вашингтон використовує співробітництво у сфері безпеки і включає його в інтегровану стратегію країни для захисту інтересів колективної безпеки, відповідає уряд США в цілому, а американський посол, який перебуває в цій країні, відіграє координуючу роль.

7) Сполученим Штатам вдається підвищити боєздатність і, можливо, навіть інституційну спроможність партнера, але врешті-решт вони йдуть, значно скорочують свою присутність або проводять нову політику, яка зводить нанівець їхній успіх.

Якщо припустити, що партнер бере на себе зобов'язання щодо надійного військового розвитку і оборонної реформи, Сполучені Штати можуть ускладнити, якщо не припинити процес співробітництва в галузі безпеки, виводячи або значно скорочуючи свою присутність і/або допомогу з політичних або стратегічних міркувань.

До певної міри саме це сталося з програмою співпраці в галузі безпеки в Афганістані. Звісно, афганські військові були винні у багатьох гріхах, зокрема в корупції, відсутності дисципліни, роз'єднаності і дезорганізації (хоча деякі підрозділи афганських ВПС працювали набагато краще за інші завдяки вдалому використанню американської допомоги). Але коли в 2021 році США вивели всі свої війська і навіть підрядників, відкривши шлях талібам до відновлення контролю над урядом, афганська армія розпалася, а весь досягнутий прогрес у співпраці в галузі безпеки зійшов нанівець.

У такому стратегічному середовищі політичне рішення США безпосередньо сприяло провалу зусиль зі співробітництва в галузі безпеки. Можливо, вся діяльність зі співробітництва в Афганістані була приречена на провал. Як і багато інших, вона приділяла забагато уваги військовій техніці й замало — довгостроковому забезпеченню та оборонній реформі. Але немає сумнівів, що коли Вашингтон вирішив припинити свою військову і консультативну присутність в країні після майже 20 років, надії на програму співпраці в галузі безпеки не залишилось.

Процес проти результатів

Міністерство оборони заслуговує на похвалу за те, що взяло на себе зобов'язання щодо оцінки, моніторингу та аналізу ключових частин своєї військової допомоги. Конгрес прийняв вдалий закон, який вперше в історії офіційно доручає міністерству проводити таку оцінку. Але на практиці досі спостерігається основна проблема: незрозуміло, що саме оцінюється, контролюється та аналізується, хто виконує ці завдання, і які стандарти та показники успіху.

На папері є готові відповіді на ці питання. Але найважливіше те, як все відбувається на практиці, і саме тут помітна плутанина і низька ефективність. Політика Міністерства оборони передбачає, що аналіз, моніторинг і оцінка повинні звітувати про "результати і стійкість співробітництва в галузі безпеки, а також відстежувати, аналізувати і підвищувати віддачу від інвестицій Міністерства оборони у співробітництво в галузі безпеки". Але незрозуміло, що міністерство має на увазі під результатами. Чи йдеться про тактичні результати, пов'язані з розвитком військового потенціалу партнера, чи про стратегічні/політичні результати, які стосуються відчутних внесків партнера в інтереси колективної безпеки?

Розмежування процесу і результатів має методологічні наслідки, коли йдеться про аналіз, моніторинг і оцінку військового розвитку партнера. Кількісний аналіз, зокрема належне кодування і вимірювання змінних, може бути більш придатним для аналізу, моніторингу і оцінки, ніж якісний (в деяких випадках необхідне поєднання обох методів). Перший, однак, вимагає великої кількості достовірних даних, які буде нелегко зібрати, особливо коли мова йде про авторитарних партнерів.

Сполучені Штати мають певний контроль над тим, як вони консультують, навчають і оснащують партнера, але в той момент, коли до рівняння додаються стратегічні/політичні результати, багато чого, що перебуває поза контролем Вашингтона, може піти не так. Фахівці з оцінки співробітництва в галузі безпеки повинні враховувати цю реальність — однак найчастіше вони цього не роблять.

Існують способи зменшити ймовірність, що щось піде не так у співпраці в галузі безпеки. Перш ніж Сполучені Штати вирішать посилити спроможності партнера, вони повинні провести серйозний аналіз його профілю ризику, щоб визначити, чи принесуть інвестиції в співробітництво в галузі безпеки прийнятні результати. Це має відбуватися до того, як щось обіцяти партнеру або надавати йому будь-яке обладнання — що суперечить підходу Вашингтона до більшості своїх партнерів.

Відповідно до директиви Міністерства оборони, проведення первинної оцінки партнера є обов'язковим, але, виходячи з мого досвіду роботи на посаді старшого радника з питань безпекового співробітництва у відомстві у 2018-2019 роках, можна зробити більше. Міністерство оборони не має достатньої експертизи для проведення всебічного аналізу партнера. Вивчення соціальної, політичної, культурної, економічної та безпекової систем будь-якої країни — це робота різних частин виконавчої влади, зокрема розвідувальної спільноти (звідси випливає необхідність інтегрувати внесок останньої в первинну оцінку партнера, чого не відбувається).

Міністерство оборони часто добре справляється з оцінкою спроможності партнера до освоєння ресурсів, але не в змозі ефективно оцінити політичну стабільність або фінансовий стан (саме тут необхідні аналітичні можливості Державного департаменту, які мають бути інтегровані в аналіз, моніторинг та оцінку безпекового співробітництва). Міністерство оборони також не знає, як оцінити готовність партнера воювати. Це обов'язки дипломатів, розвідників і профільних експертів.

Насамкінець, допомога партнеру в досягненні вищого рівня військового розвитку і досягненні ширших стратегічних цілей співробітництва в галузі безпеки вимагає від різних ланок міжвідомчого процесу в США втручання і активізації. Іноді співробітництво в галузі безпеки не досягає бажаних результатів через помилки, яких припускаються Сполучені Штати, їхній партнер або обидві сторони. Але іноді воно дійсно працює, як показують кілька випадків в історії. Давайте не будемо вихлюпувати немовля разом з водою, використовуючи неправильні показники і роблячи неправильні висновки про співпрацю в галузі безпеки.

Про автора

Білал Ю. Сааб — старший науковий співробітник і директор Програми оборони і безпеки в Інституті Близького Сходу. Він є ад'юнкт-професором Програми досліджень безпеки Джорджтаунського університету і колишнім старшим радником з питань співробітництва в галузі безпеки в Офісі заступника міністра оборони США з питань політики.