Ключова реформа. Чи потрібне США Космічне командування?

Коли йдеться про нерухомість, найважливішим видається розташування і ще раз розташування. Однак федеральному уряду не варто обирати між Колорадо та Алабамою, як місцем майбутньої штаб-квартири Космічного командування США – натомість слід повністю переосмислити цю організацію.

Фокус переклав статтю Маккензі Іглен і Тодда Гаррісона про те, чи потрібне американській армії Космічне командування.

Оскільки питання про місцезнаходження Космічного командування США потрапило на перші шпальти політичних новин, дискусія фактично перетворилася на обговорення інфраструктури. Замість сперечатися про переваги і якість життя в Скелястих горах або на південному сході США, Конгрес і Міністерство оборони повинні ретельно шукати надлишкові або дублюючі організації та оптимізувати бюрократичний апарат всередині відомства. Ми вважаємо, що Конгрес має обговорювати питання про те, чи потрібно взагалі Міністерству оборони Космічне командування США.

Це твердження може здатися єрессю, враховуючи дедалі більш стратегічне значення космосу у військовому протистоянні з Китаєм, Росією та іншими країнами. Космос уже широко визнаний повноцінною бойовою цариною, якою США не можуть дозволити собі нехтувати.

Однак у Космічному командуванні поряд із повнофункціональними Космічними силами немає жодного сенсу. Космічні війська, на які припадає переважна більшість космічних сил, засобів і командної структури, цілком здатні керувати спільними космічними операціями американських збройних сил без зайвого бюрократичного навантаження у вигляді окремого командування. Тим часом Космічне командування обходиться Міністерству оборони в сотні мільйонів доларів, які можна витратити ефективніше. Ця надмірність і високі витрати мають стати причиною розгляду Міністерством оборони питання про злиття Космічного командування з Космічними силами. Така невелика, але значуща реформа дасть змогу контролювати розростання бюрократичного апарату й ефективно координувати космічні операції збройних сил США.

Відродження Космічного командування та створення Космічних сил

Перший варіант Космічного командування США був створений 1985 року, в період швидкого становлення військового застосування космосу. Було потрібне функціональне бойове командування для координації космічної діяльності та операцій між військовими службами, оскільки ВПС, ВМС і сухопутні війська володіли власним космічним потенціалом. Космічне командування було створено для забезпечення спільного командування та управління всіма військовими космічними операціями на підтримку інших географічних командувань. Однак до 2002 року кількість командувань стала занадто великою, і адміністрація Джорджа Буша-молодшого ухвалила рішення про скорочення їхньої кількості. Після обговорення було вирішено, що Космічне командування є найбільш незамінним, і його функції передали Стратегічному командуванню США. Міністр оборони Дональд Рамсфелд стверджував, що об'єднання командувань дасть змогу "усунути надмірності в командній структурі і спростити процес ухвалення рішень".

Якщо перенестися у 2018 рік, то дискусія про те, чи варто створювати окрему військову службу для космосу, точиться повним ходом. Прихильники створення Космічних сил посилалися на необхідність консолідації відповідальності за космічні закупівлі, персонал і операції в межах однієї служби. Керівництво ВПС на той час категорично заперечувало створення Космічних сил і, намагаючись відмовити Конгрес від їхнього створення, як одну з альтернатив пропонувало відтворення Космічного командування США. Противники створення Космічних сил стверджували, що інтеграція космічного потенціалу буде краще здійснюватися під егідою відродженого Космічного командування. Крім того, відтворення цієї організації не потребуватиме схвалення Конгресу і меншою мірою порушить перебіг поточних операцій. Зрештою адміністрація Трампа вирішила піти в обох напрямках: Космічне командування було відновлено (цього разу як географічне бойове командування) в серпні 2019 року, а Космічні сили США були створені в грудні 2019 року.

Повернення надмірності

Зараз, коли Космічні сили наближаються до свого четвертого ювілею і багато в чому перевершили очікування, дублювання функцій Космічного командування і Космічних сил стає дедалі очевиднішим. З передачею космічних завдань, персоналу та організацій з інших служб до Космічних сил досягнуто централізації відповідальності та повноважень у новій військовій службі. Роль Космічних сил, як і інших військових відомств, полягає в організації, навчанні та оснащенні військ, а також у їхньому використанні на вимогу для підтримки бойових командувань. Для виконання цього завдання у складі Космічних сил створюються польові командування, приписані до кожного з географічних командувань (перше з них було приписано до Індо-Тихоокеанського командування США). Ці польові командування надають безпосередню підтримку командуванням бойових дій для "оптимізації космічного впливу на всі інші компоненти служби, що діють у зоні відповідальності, включно із супутниковим зв'язком, попередженням про ракетний напад із використанням інфрачервоного випромінювання, точною навігацією і синхронізацією, а також прогнозами погоди".

Роль Космічного командування США полягає також у наданні космічної підтримки іншим командуванням. Хоча формально воно позначене, як географічне командування (зі встановленою зоною відповідальності, що охоплює весь відомий Всесвіт, за винятком крихітної сфери навколо Землі), майже у всіх випадках воно підтримує інші географічні командування. Як пише Кейтлін Джонсон, "оскільки космічна сфера є всеосяжною частиною операцій у всіх інших сферах, конфлікт у космосі, найімовірніше, буде пов'язаний із державою або регіоном, який вже підтримується іншим географічним командуванням". Іншими словами, Космічне командування завжди буде допоміжним, а інші географічні командування – підтримуючими. І ось що найцікавіше: логічним розвитком космічного командування в його допоміжній функції є створення окремих функціональних компонентів космічного командування США в кожному командуванні, які повністю дублюють один одного.

У зв'язку з цим виникає два питання: яка роль Космічного командування, якщо Космічні сили США вже надають підтримку географічним командуванням? І яка роль Космічного командування, якщо необхідні йому сили і засоби майже повністю забезпечуються однією службою? Ба більше, координація глобальних військово-космічних операцій США вже централізована в Командуванні космічних операцій Космічних сил, і ця структура виконує цю ж функцію для Космічного командування. Функціональні комбатантські командування, як-от Транспортне командування США, Кіберкомандування США та Командування спеціальних операцій США, існують тому, що сили та засоби, задіяні в них, належать кільком службам – для інтеграції та координації їхнього застосування необхідне об'єднане командування. Але недарма у збройних силах США немає інших бойових командувань, орієнтованих на конкретні галузі, таких як повітряне, військово-морське або сухопутне, — вони були б надлишковими, щодо вже наявних військових служб, які опікуються цими галузями.

Бюджет космічного командування можна застосувати ефективніше

Виведення Космічного командування зі складу Стратегічного командування з самого початку буде пов'язане з додатковими витратами. Створення нового бойового командування пов'язане з численними початковими витратами, оскільки необхідно залучати персонал із різних відомств і будувати нові об'єкти для розміщення командування. За початковими оцінками Бюджетного управління Конгресу США, одноразові стартові витрати на створення нового командування становитимуть від 520 млн до трохи понад 1 млрд доларів, а щорічні витрати – до 120 млн доларів і 600 додаткових співробітників.

Космічне командування швидко виправдало цей прогноз, і за короткий термін свого існування вже обійшлося Міністерству оборони більш ніж у мільярд доларів. Загальні витрати вже стрімко наближаються до витрат Стратегічного командування, зі складу якого у 2019 році було виділено Космічне командування. У 2016 фінансовому році загальні витрати на безпосереднє функціонування Стратегічного командування (яке опікувалося спільними космічними операціями) становили близько 760 млн доларів. Тепер, у 2024 фінансовому році, передбачувані витрати на Стратегічне командування становлять 541 млн доларів, а на Космічне командування — 401 млн доларів. Це означає, що Міністерство оборони фактично витрачає на сотні мільйонів більше, ніж раніше, на бойове командування, що виконує незрозумілі і надлишкові завдання.

Попри свою абстрактну місію, Космічне командування за короткий термін свого існування стало одним із найдорожчих бойових командувань. Згідно з бюджетними документами Міністерства оборони, за останні пів десятиліття бюджет основних операцій і місій функціонального командування, що базується у США, становив у середньому близько 270 млн доларів. У 2023 фінансовому році Космічне командування отримало 327 млн доларів і планує залучити 401 млн доларів у 2024 фінансовому році, що значно перевищує середній рівень фінансування.

Хоча поки що незрозуміло, які з цих витрат пов'язані з початковим відродженням Космічного командування, вони вже перевищили первісну оцінку витрат Бюджетного управління Конгресу США тільки за цивільним персоналом. У бюджетному запиті Міністерства оборони на 2024 фінансовий рік планується збільшити чисельність космічного командування до 800 осіб. Така чисельність персоналу робить його більшим за інші географічні бойові командування із чіткіше визначеним набором завдань і операційними зонами, як-от Північне командування США в Північній Америці або Центральне командування США на Близькому Сході.

Надмірність Космічного командування стає ще очевиднішою, якщо подивитися на ресурси, що виділяються Космічним силам. Створені всього чотири роки тому, вони вже налічують 9000 військовослужбовців (всі вони були переведені з інших відомств), а в бюджетному запиті на 2024 фінансовий рік запитується 30 млрд доларів. За таких величезних інвестицій і ресурсів набагато логічніше дозволити Космічним силам взяти на себе провідну роль у координації спільних космічних операцій, а не платити додаткові гроші за збільшення бюрократичного апарату.

Хоча річний бюджет Космічного командування в розмірі 401 млн доларів може здатися невеликим порівняно з оборонним бюджетом у 840 млрд доларів, ці гроші, безумовно, краще витратити на щось інше. В умовах, коли витрати адміністрації на оборону заблоковані внаслідок переговорів, щодо боргового ліміту, кожен долар на рахунку. Гроші, які витрачаються на непотрібне бойове командування, краще вкласти в такі потужні засоби, як F-35 для ВПС, критично необхідні високоточні боєприпаси великої дальності або інші пріоритети, які не можна профінансувати.

Реальна реформа оборони шляхом скорочення, а не розростання

Коли бюджети починають посилюватися, і "горлечко оборонного фінансування" звужується, політики часто виступають за реформу оборонної промисловості, щоб допомогти заощадити гроші. Як правило, це означає скорочення закупівель і скасування інвестицій у деякі системи озброєнь. Реформа рідко передбачає скорочення місій, нормативних актів, законів або бюрократії. Як приклад можна навести нещодавні законопроєкти з оборони, що пройшли через Конгрес. Палата представників швидко скоротила закупівлі ключових боєприпасів, але з набагато більшим небажанням приступила до більш серйозних змін у бюрократичному апараті Міністерства оборони. Реальна реформа потребуватиме часу, але цілеспрямована оцінка необхідності певних організацій та обсягу роботи була б таким необхідним кроком у правильному напрямку.

Замість того, щоб брати участь у політичному театрі, вирішуючи, чи залишиться штаб-квартира Космічного командування в Колорадо, чи переїде в Алабаму, Міністерство оборони має зробити крок назад і проаналізувати, чи можна включити основні функції командування до складу Космічних сил США. У разі виявлення прогалин у статутних повноваженнях Конгрес має втрутитися і надати Космічним силам ці унікальні повноваження. Командувач Командування космічних операцій може стати відповідальним за забезпечення бойових ефектів з використанням космічних технологій для об'єднаних сил, а його посаду — підвищено у званні. Посади космічного командування, включно із сотнями цивільних співробітників, які працюють у ньому, можуть перейти до складу Космічних сил США, а надлишкові накладні витрати ліквідовані. Ці кроки значною мірою допоможуть виправити ситуацію, яку Девід Ігнатіус у своїй нещодавній статті у Washington Post охарактеризував, як недостатню кількість командних посад і штабного персоналу в Космічних силах для ефективної конкуренції в боротьбі за владу в Пентагоні.

Із тим як Вашингтон повертається з літніх канікул, а законопроєкти з оборони продовжують проходити через обидві палати Конгресу, дебати повинні вестися не про те, де повинна розташовуватися штаб-квартира Космічного командування, а про те, чи повинна вона взагалі існувати як організація, що віджила свій вік. Серйозна оборонна реформа вимагає лідерства і наполегливості в реалізації.

Про авторів

Маккензі Іглен – старша наукова співробітниця Американського інституту підприємництва. Раніше вона працювала в Конгресі та Міністерстві оборони, а також у штабах трьох попередніх комісій з розробки стратегії національної оборони.

Тодд Гаррісон – керівний директор Metrea Strategic Insights, де він керує роботою організації з проведення інноваційних, глибоких і перспективних досліджень. Раніше він був директором відділу аналізу оборонного бюджету і директором проєкту з аерокосмічної безпеки в Центрі стратегічних і міжнародних досліджень.