Стратегія біозахисту: як США можуть захиститися від біологічних атак

Понад три роки тому уряд США почав вживати перших млявих заходів у відповідь на пандемію COVID-19. Без сумнівів, при цьому виникли помилки і проблеми, хоча це був не перший випадок, коли США довелося мати справу із серйозною пандемією. Принаймні з кінця 2001 року уряд США виявляє значний інтерес до біологічних загроз з точки зору національної безпеки. Зокрема, Міністерство оборони розробляє стратегії боротьби з пандеміями та інфекційними захворюваннями щонайменше з 2009 року. З огляду на очевидні промахи Міністерства охорони здоров'я та соціальних служб у боротьбі з останньою пандемією, американські військові взяли на себе безпрецедентну роль у підтримці розроблення та поширення вакцини проти COVID-19. Тепер керівники Міністерства оборони пропонують йому відігравати активнішу роль у протидії спалахам природних захворювань як усередині країни, так і за кордоном.

Фокус переклав статтю Альберта Мауроні про те, як США можуть захиститися від біологічних атак.

1 листопада 2021 року міністр оборони США Ллойд Остін доручив міністерству підготувати огляд біозахисту, який має "оцінити ситуацію з біологічними загрозами та визначити підхід міністерства до біозахисту". Остін назвав три основні цілі дослідження:

• об'єднання зусиль міністерства в галузі біологічних досліджень,
• модернізація армії для підвищення готовності
• та синхронізація планування в галузі біозахисту з іншими урядовими агентствами для підтримки національних зусиль з біозахисту.

Через більш ніж 21 місяць огляд нарешті опублікували, але він не йде в жодне порівняння з "Оглядом ядерної політики" або "Оглядом протиракетної оборони". У ньому не запропоновано жодної схеми протидії загрозам з боку противника, він слабко пов'язаний (або взагалі не пов'язаний) зі Стратегією національної оборони і не містить плану модернізації конкретних оборонних засобів.

Будучи першим у своєму роді, огляд біозахисту не розглядає можливості військового біозахисту і не висвітлює стан справ із готовністю Міністерства оборони. Натомість документ розпливчасто викладає концепцію біоготовності, забирає повноваження у військових відомств, що займаються боротьбою з біологічними загрозами, і містить заклик до дублювання зусиль інших державних відомств, що відіграють важливу роль у забезпеченні національної біоготовності.

Цей огляд біозахисту передбачає створення єдиної структури – Ради з біозахисту, що займатиметься розробленням пріоритетів та інвестиційних стратегій, консультуванням з питань збору розвідувальної інформації, перенаправленням бюджетної діяльності, контролем за навчаннями та готовністю служб до біологічних інцидентів, а також участю в обговоренні промислової бази біоекономіки країни. Ці заходи необхідні не тому, що Міністерство оборони не має повноважень і певних ролей для виконання функцій біозахисту, а радше тому, що воно "може виграти від більш колективного і єдиного підходу" і потребує "зміцнення інтеграційних механізмів для забезпечення ситуаційної обізнаності". Для виконання цієї функції в "Огляді біозахисної стратегії" використане погано визначене коло повноважень, спотворені існуючі оборонні концепції, пов'язані з біоготовністю, а також проігноровані нинішні ролі та завдання Військової системи охорони здоров'я та відділів закупівель і логістики відомств.

Відсутність ясності у визначенні

Підставою для підготовки цього огляду послугували документи адміністрації Байдена "Готовність до пандемії в США: зміна наших можливостей" від 2021 року і "Національна стратегія біозахисту і план її реалізації" за 2022 рік. Обидва документи наказують урядовим установам США розвивати окремі можливості захисту від біологічних інцидентів, як природного, так і випадкового або умисного походження. Оскільки країна мала справу з проблемою стримування спалаху вірусу COVID-19, основну увагу уряд приділив готовності до пандемії. Побоювання стосовно навмисних і випадкових викидів біологічних речовин існують, але ці загрози поки що не призводили до катастрофічних інцидентів у країні. Керівництво Міністерства оборони покликане захищати військовослужбовців, цивільних працівників і сім'ї військових на своїх численних об'єктах і базах від усіх трьох видів біологічних загроз і сьогодні фактично виконує ці завдання. Однак, читаючи цей огляд, можна упустити це основне положення.

У Національній стратегії біозахисту, розробленій адміністрацією Байдена, Міністерство оборони визначено як провідне і допоміжне за низкою завдань. Тому не дивно, що в огляді біозахисту використовуються ті самі базові визначення, що й у стратегії. Однак Національна стратегія біозахисту за своєю суттю недосконала, оскільки в ній бракує контексту того, як слід боротися з біологічними загрозами. Згідно з визначенням, даним у стратегії, біозахист містить у собі всі дії з протидії (запобігання), підготовки (захисту від), реагування та відновлення після біоінцидентів. Ці ж загальні терміни використовуються в Директиві Президента США № 8 "Національна готовність", але незрозуміло, чому не використовували термін "біоготовність", який широко використовується в інших урядових документах. Це набагато точніший термін, ніж "біозахист".

Термін "захист" традиційно застосовується для захисту і реагування на дії зловмисників, виключаючи профілактику і відновлення. Профілактика передбачає заходи, вжиті до кризи, тоді як відновлення вирішує проблеми після кризи, а захист – це те, що відбувається між профілактикою та відновленням. Існує різниця між тим, як збройні сили підтримують федеральні заходи реагування на терористичний інцидент усередині країни, і тим, як вони підтримують операції в разі атаки із застосуванням біологічної зброї у воєнний час. Ця відмінність важлива для того, щоб політики могли доручити потрібним оборонним відомствам розробку окремих і життєво важливих засобів біозахисту для конкретних військових сценаріїв. В огляді ця ясність відсутня.

В огляді біозагроза визначається як об'єкт, що викликає біологічну небезпеку, що призводить до біоінциденту. Біологічна загроза – це будь-яка біологічна речовина, що становить реальну або потенційну небезпеку для людей, тварин, рослин або навколишнього середовища. Біоінцидент – будь-яка дія, за якої біологічна небезпека загрожує людям. Таке замкнене коло ускладнює визначення конкретних джерел загроз (мати-природа, працівник лабораторії, ворожа держава) і виділення державним органам коштів на протидію цим загрозам. Існують десятки, якщо не сотні значущих біологічних загроз, але не всі біологічні загрози являють собою загрозу національній безпеці. Використання такого загального терміна, як "біологічні загрози", не дає змоги обґрунтувати розподіл федеральних коштів і розвиток військового потенціалу. Не існує "універсального" підходу до захисту та реагування на весь спектр біологічних загроз.

Очевидно, що автори "Огляду стратегії біозахисту" визнають відмінності між біологічними загрозами природного походження, навмисними біологічними інцидентами та лабораторними аваріями. При цьому вони попереджають читача про наміри ворожих країн і про небезпеку біотехнологічних досягнень, які можуть призвести до появи нових біологічних загроз, а також приділяють велику увагу необхідності забезпечення готовності до пандемії. І Міністерство оборони вже переслідує ці цілі, детально описані в директивах з охорони здоров'я особового складу, біологічного захисту та біобезпеки лабораторій. Водночас в огляді наголошується, що в цих галузях є "прогалини і повторення", які вимагають більш масштабних зусиль, щоб забезпечити повний захист збройних сил від різних біологічних загроз. Однак не пояснюється, у чому полягають ці прогалини та повторення.

Особлива увага приділяється "загрозам, що виникають", і "діагностичним" медичним контрзаходам, які, на думку авторів огляду, необхідні для того, щоб збройні сили могли "більш ефективно і швидко реагувати на біозагрози". Огляд закликає відмовитися від списків, у яких пріоритет віддається бойовим біологічним агентам і природним захворюванням, у зв'язку з можливою появою "невідомих або нових" біологічних загроз. Ідея агресивного застосування біотехнологій не нова. Безумовно, питання про походження COVID-19, чи то захворювання природного походження, що виникло, чи то біоагент, що вирвався з лабораторії, чи то якась біологічна зброя, відіграє свою роль у цій дискусії. У цих дебатах упускається важливий момент: має значення не стільки походження COVID-19, скільки те, як уряд США вдосконалює свою підготовку до майбутньої пандемії, що загрожує цивільному населенню. Це зовсім інша дискусія, ніж питання про те, як американські військові мають розробляти засоби біозахисту для захисту молодих і здорових військовослужбовців у воєнний час. Проблема полягає не в управлінні загрозами, що виникають, а у визначенні того, хто повинен отримувати кошти на їх усунення.

Ігнорування стратегічних місій і цілей

До завдань огляду входило "об'єднання зусиль" у межах усього департаменту, "оптимізація можливостей" і "синхронізація планування в галузі біозахисту". Для багатьох керівників це означає доручення оборонним організаціям усунути прогалини в охороні здоров'я, які було виявлено після пандемії COVID-19. В огляді три організації – Агентство з охорони здоров'я Міністерства оборони, Програма хіміко-біологічного захисту Міністерства оборони та Агентство перспективних дослідницьких проєктів Міністерства оборони – названо ключовими гравцями, але не розглядається адекватність наявних можливостей збройних сил з охорони здоров'я особового складу, військового біозахисту та лабораторного біозахисту. В огляді не згадані агентства громадської охорони здоров'я армії, ВПС і ВМС, Медичний інститут інфекційних захворювань армії США, а також спеціальні програми, такі як Програма медичних досліджень Міністерства оборони під керівництвом Конгресу, що є важливою програмою біомедичних досліджень у сфері протидії захворюванням. У ньому немає бачення майбутніх можливостей, як це зроблено в "Огляді ядерної політики" та "Огляді протиракетної оборони".

В "Огляді біозахисту" передбачається, що безліч агентств і програм, кожна з яких має свої власні директиви і бюджети, є перешкодою для оптимізації потенціалу біозахисту. Насправді кожна організація має конкретні повноваження та бюджети, оскільки вони створюють окремі можливості для захисту здоров'я особового складу, глобальної взаємодії в галузі охорони здоров'я та протидії зброї масового ураження. Лабораторна біобезпека, військова розвідка, біологічні дослідження та розробки є допоміжними факторами для всіх цих місій. Стратегія боротьби з пандеміями та інфекційними захворюваннями існує окремо від стратегії протидії зброї масового ураження, оскільки є суттєві відмінності між пом'якшенням наслідків глобальної пандемії та протидією супротивнику, що володіє біологічною зброєю. Збройні сили зацікавлені в збереженні свого бойового потенціалу за рахунок підтримання здоров'я людей, але це ширше завдання, ніж просто профілактика захворювань. Воно включає в себе також нещасні випадки, не пов'язані з війною, самоушкодження, бойові травми і неінфекційні захворювання – все це є частиною охорони здоров'я особового складу. Найголовніше, що всі служби працюють разом у штаб-квартирі оборонної охорони здоров'я у Фолс-Черч, штат Вірджинія. Агентство оборонної охорони здоров'я вже інтегрує і здійснює спільні зусилля з охорони здоров'я особового складу, включно з профілактикою захворювань.

Глобальна діяльність Міністерства оборони в галузі охорони здоров'я має особливу місію, оскільки цей напрямок не пов'язаний із захистом американських військ від біологічних загроз. Він підтримує ширшу місію уряду США (очолювану Службою охорони здоров'я і соціального забезпечення та доповнювану Державним департаментом) з надання допомоги країнам-партнерам у нарощуванні потенціалу охорони здоров'я, боротьбі з інфекційними захворюваннями, що виникають, та антибіотикорезистентними бактеріями, а також у підтримці місій із надання гуманітарної допомоги та ліквідації наслідків стихійних лих. Одним із прикладів виконання цієї місії стало реагування департаменту на кризу, спричинену розповсюдженням лихоманки Ебола в Західній Африці у 2014 році. Ця робота ведеться окремо від заходів з охорони здоров'я військовослужбовців і біозахисту, щоб доповнити провідну роль Служби охорони здоров'я та соціального забезпечення і не перешкоджати зусиллям збройних сил США щодо захисту свого персоналу від інфекційних захворювань.

"Огляд стратегії біозахисту" наголошує на необхідності розширення можливостей біорозвідки, що викликає подив, оскільки (як зазначено в самому огляді) така програма вже існує. У веденні Агентства з охорони здоров'я Міністерства оборони перебуває відділ санітарного нагляду збройних сил, який надає послуги військовим службам і командуванням, а також співпрацює з іншими урядовими агенціями у сфері спостереження за захворюваннями в усьому світі. Він тісно пов'язаний із програмами спостереження за захворюваннями в службах охорони здоров'я та соціального гарантування, національної безпеки та інших відомствах по всьому світу. Нещодавно розвідувальне співтовариство перейменувало свій Національний центр боротьби з розповсюдженням, включивши в його ведення питання біобезпеки, у зв'язку з критикою його ролі в оцінці спалахів інфекційних захворювань.

Військовий біозахист є підкомпонентом протидії зброї масового ураження і фінансується окремо від досліджень і розробок у галузі медичних інфекційних захворювань. Такий поділ існує з цілком зрозумілих причин. У 1990 році американські війська, які прямували до Саудівської Аравії для участі в операції "Буря в пустелі", не мали достатньої кількості вакцин проти сибірської виразки і ботулотоксину. Були відсутні також автоматичні системи виявлення, здатні попередити війська про біологічну атаку. У 1980-х роках медичні служби армії ухвалили усвідомлене рішення спрямувати основну частину коштів на дослідження природних інфекційних захворювань, а не біологічних бойових агентів, оскільки, на їхню думку, природні захворювання становлять більшу небезпеку для збройних сил. Якщо розглядати вплив обох загроз по роках, то вони мали рацію, але це рішення призвело до дуже серйозної загрози для американських військ, коли вони билися з противником, який має програму створення біологічної зброї. Попри цю історію та брак потужного військового потенціалу в галузі біозахисту, чиновники з офісу міністра оборони за останні 15 років неодноразово перерозподіляли кошти, які виділяють на оборону, від хіміко-біологічного захисту до заходів із боротьби з природними спалахами захворювань з хибного бажання, щоби дослідження Міністерства оборони сприяли національним зусиллям у сфері громадської охорони здоров'я.

Огляд вітає співпраця з іншими державними установами, зокрема, з Національними інститутами охорони здоров'я, Центрами з контролю і профілактики захворювань та Управлінням з перспективних досліджень і розробок у галузі біомедицини, але це вже відбувається. Не заззначені Національний центр інтеграції біонагляду і Національний центр аналізу та контрзаходів у сфері біозахисту Міністерства національної безпеки, а також Управління міжнародної охорони здоров'я та біозахисту Міністерства закордонних справ. Ці відомства вклали десятки мільярдів доларів у розв'язання завдань національної біоготовності, особливо в галузі раннього виявлення, глобального біонагляду та медичного реагування. Де ж та прогалина в можливостях, яку Міністерство оборони має усунути в разі виникнення місцевих і міжнародних спалахів біологічних захворювань, якщо інші відомства мають адекватні ресурси та досить оперативні для виконання своїх завдань?

Прагнення до ефективності

Переважна більшість біозагроз виникає внаслідок природних спалахів захворювань, і оскільки помічник міністра оборони з питань охорони здоров'я контролює Агентство з оборонної охорони здоров'я та його річний бюджет у 37 млрд доларів, очолює глобальну взаємодію Міністерства оборони у сфері охорони здоров'я та керує діяльністю Міністерства оборони з біонадзору, можна припустити, що саме це відомство має очолити Раду з біозахисту. Насправді ж помічник міністра оборони з ядерного, хімічного та біологічного захисту був призначений виконавчим секретаріатом Міністерства оборони, і до його основних обов'язків належить сприяння розробленню військових вимог до ядерної зброї, а також нагляд за дослідженнями в галузі біологічного захисту та зусиллями зі зниження біологічних загроз на суму близько мільярда доларів. В огляді особлива увага приділяється Програмі хімічного та біологічного захисту, яка має спрямувати свої дослідження на забезпечення готовності до пандемії, продовжуючи "дух суперництва" з Програмою оборонної охорони здоров'я. Враховуючи, що в огляді велику увагу приділено боротьбі з COVID-19, чому саме відділ закупівель очолює огляд проблем профілактики цих захворювань?

Можливо, деякі чиновники в департаменті вважають, що медичні фахівці недостатньо розуміють оборонну політику, щоб визначати її напрямок. Частково це може бути пов'язано з тим, що медична спільнота недостатньо активно бере участь у вирішенні своїх власних питань. Наприклад, Військова система охорони здоров'я зіткнулася з серйозними проблемами, конкуруючи з іншими пріоритетами в галузі оборони, навіть з урахуванням впливу COVID-19 і заявлених зобов'язань щодо захисту здоров'я військовослужбовців. При розробці, перевірці та реалізації заходів державної політики між політиками і вченими йде внутрішня боротьба. Зокрема, в охороні здоров'я існує проблема реалізації науково обґрунтованої політики через прірву між лікарями-практиками, які під час розроблення рекомендацій з охорони здоров'я орієнтуються на сучасні наукові дані, та політиками, що орієнтуються на ухвалення короткострокових рішень, які суперечать науково обґрунтованим даним. Існує небезпека політизації науки, якщо ці суб'єкти не доходять згоди щодо провідних питань охорони здоров'я. Певною мірою це поширюється і на взаємовідносини між військово-медичною спільнотою та політиками в галузі оборони.

В огляді міститься заклик до того, щоб "у межах усього Міністерства оборони розроблялися і відпрацьовувалися сценарії, що включають біозагрози", а також до того, щоб "визначити пріоритети планів і тренувань для підвищення готовності до виконання вимог в умовах біологічної загрози". Документ не обговорює роль професійної військової освіти. Є дві суттєві проблеми, які ускладнять цю роботу. По-перше, жодна зі збройних сил не практикує і не готується до відбиття біозагроз як окремого напряму – вони відпрацьовують питання медичного захисту військ і хіміко-біологічного захисту як доповнення до бойових навчань. Традиційно дуже складно змоделювати "атаку" біологічних організмів під час будь-яких військових навчань, що посилює відсутність реалістичних тренувань з біозахисту. По-друге, кошти на підготовку і навчання загальновійськових підрозділів обмежені, і завжди є інші пріоритети, окрім біозахисту (якщо тільки не йдеться про медичний підрозділ або армійський підрозділ біодетекціі). Жоден військовий підрозділ не провалив розгортання в Національному навчальному центрі через те, що не зміг провести біозахист. Збройні сили не будуть нарощувати зусилля з підготовки та проведення навчань, якщо тільки на ці цілі не виділять спеціальні кошти, а це видається малоймовірним.

Військові служби повинні мати достатні запаси критично важливих засобів біозахисту, що відповідають умовам. Кожен військовослужбовець має бути готовим до дій в умовах біологічних загроз, чи то служба на військовій базі США під час пандемії, чи то боротьба з противником, який застосовує біологічну зброю, чи то робота як науковець у державній лабораторії біологічних досліджень. Але це обов'язок відомства – навчати, організовувати й оснащувати війська для роботи в майбутніх умовах. Офіс міністра оборони виконує наглядову роль, але за відсутності будь-яких змін у стратегії фінансування цей обов'язок буде покладено на відомства. Завжди залишаються питання про готовність американських військ до захисту від хімічної та біологічної зброї, а також до дій в умовах радіологічного зараження у воєнний час. Це відомі проблеми, які відомства розуміють і несуть відповідальність за їх вирішення. Для їх обговорення вже існують відповідні форуми – у штабах служб, в Об'єднаному штабі та в Об'єднаній раді з нагляду за вимогами.

Помічник міністра оборони США Дебора Розенблюм нещодавно заявила про необхідність створення нової структури управління, яка дасть змогу подолати "замкненість центрів передового досвіду", що перешкоджають здійсненню необхідних інвестицій і реформ без вказівок заступника міністра оборони. Незрозуміло, у чому, власне, полягає проблема цієї "замкненості", що вона потребує настільки драконівського рішення. Служби розуміють, що їм потрібно, і використовують наявний процес оборонних закупівель для створення необхідного потенціалу для досягнення цілей національної безпеки. "Замкнутість" існує, щоб забезпечити розвиток цих можливостей відповідно до того, як військові організовують, оснащують і навчають свої сили. Хірург об'єднаного штабу, директор з оперативних випробувань і оцінки, а також офіси з оцінки витрат і програм оцінюють, наскільки ефективно розвиваються ці можливості. Процеси, описані в директивах та інструкціях Міністерства оборони, працюватимуть, якщо їм нададуть таку можливість.

Висновок

Керівництво оборонного відомства і керівництво країни повинні мати чітке уявлення про можливості Міністерства оборони, щодо пом'якшення наслідків пандемічних захворювань, захисту від застосування біологічної зброї супротивником і зниження кількості аварій у лабораторіях. Однак управління цими трьома функціями ніколи не здійснювалося в межах єдиного аморфного "підприємства біозахисту". Це пояснюється тим, що існують різні оборонні програми, до завдань яких входить протидія джерелам цих різних біологічних загроз. Для того, щоб оборонна політика була успішною, уряд має чітко визначити ролі та місії оборонних відомств, які потім можуть бути втілені в плани та бюджети, що відповідають конкретним політичним цілям. Протягом останніх 20 років через прагнення до підвищення ефективності роботи Міністерства оборони лунали пропозиції об'єднати в одну організаційну структуру медико-біологічні дослідження і розробки в галузі охорони здоров'я та військового біозахисту. Жодна з цих спроб не увінчалася успіхом, оскільки вони не враховували, як виконуються оборонні вимоги і бюджети для досягнення цілей національної безпеки.

Спільноті національної безпеки справді необхідно визначити пріоритети й оцінити свої зусилля зі створення потенціалу проти супротивників, які володіють біологічною зброєю. Раніше спільнота це розуміла. Водночас інтерес спільноти до проблем громадської охорони здоров'я значно зріс. Він почався після інциденту з америтраксом 2001 року і зростав із кожною пандемією у США. Однак далеко не очевидно, що спільнота національної безпеки взагалі розуміє концепцію захисту здоров'я. Передбачається, що захист здоров'я – це перетин проблем, які поділяють спільноти національної безпеки і громадської охорони здоров'я, але, тим не менш, це не стільки загальноприйнята проблема, скільки розпливчаста концепція, про яку обидві спільноти мають різні уявлення. Помилково вважати, що Міністерство оборони має робити більше для боротьби з пандеміями, використовуючи в якості механізму Програму хімічного та біологічного захисту, а не Агентство з охорони здоров'я, яке працює зі службами охорони здоров'я та соціального забезпечення, з огляду на його повноваження і ресурси для боротьби з природними спалахами захворювань.

Пандемія COVID-19, хоч би якою важкою вона була для країни, мала мінімальний вплив на повсякденний ритм діяльності збройних сил. Неабиякою мірою це пояснюється наявними заходами з охорони здоров'я особового складу, які захищають і підтримують бойові сили і які, якщо не втручається Конгрес, працюють дуже ефективно. Збройні сили США мають стійкий потенціал протистояння впливу природних спалахів захворювань, який підкріплюють програми Міністерства охорони здоров'я та соціальних служб. Програма Міністерства оборони з дотримання норм біотехнології продовжує використовувати передові лабораторні методи, подолавши нечисленні труднощі недавнього минулого. Те, що військові традиційно називають "біозахистом", як і раніше, стикається з технічними та бюджетними обмеженнями, але воно повинно розвиватися як частина ширшої стратегії протидії зброї масового ураження, зосередженої на захисті від біологічної зброї та не розбавленої масштабними завданнями, щодо забезпечення готовності до пандемії. Ці важливі функції мають зберегтися в межах наявних програмних елементів, а не загубитися в межах загальної структури біозахисту під керівництвом відділу закупівель.

"Огляд стратегії біозахисту" не дає розуміння ролі співтовариства національної безпеки в питаннях громадської охорони здоров'я або вдосконалити зусилля міністерства, щодо захисту здоров'я населення. Нав'язуючи штучний орган управління зі значно більшим і складнішим набором завдань, міністерство відбирає відповідальність у тих самих підрозділів, які працюють над вирішенням цих оборонних проблем. Якщо керівництво міністерства вірить у "загальноурядові" підходи і в те, що не слід дублювати можливості інших державних відомств, то необхідно критично переглянути огляд біозахисної політики та переорієнтувати його на виконання основних завдань Міністерства оборони – охорону здоров'я особового складу, глобальну взаємодію в галузі охорони здоров'я та протидію зброї масового ураження.

Про автора

Альберт Дж. Мауроні – директор Центру стратегічних досліджень стримування ВПС США, автор книги "BIOCRISIS: Defining Biological Threats in U.S. Policy".