Як Швеція відроджує цивільну оборону на уроках війни в Україні

"Настав час діяти!". "У Швеції може початися війна". "Де ти будеш, якщо почнеться війна?".

Фокус переклав статтю Еріка Адамсона та Джейсона Моєра про те, як Швеція відроджує систему цивільної оборони.

Такими гаслами та вже не риторичними запитаннями поділилося вище політичне й військове керівництво Швеції на щорічній конференції з безпеки на початку січня 2024 року. Із 2017 року офіційні особи не виключають можливості збройного нападу. Але постановка цих складних питань у настільки різких виразах викликала в суспільстві ефект кіл на воді, що виразився в критичних заголовках, таких як: "Чи не занадто далеко зайшли Верховний головнокомандувач і уряд зі своїми попередженнями?" та "Багато дітей тепер бояться, що війна прийде до Швеції". Пізніше Верховний головнокомандувач Мікаель Бюден виступив у дитячій телепрограмі та повторив, що його непокоїть не те, що війна прийде до Швеції просто зараз, а готовність країни та громадян до реагування на кризу або війну в майбутньому. Дійсно, Швеція зіткнулася з "найсерйознішою кризою безпеки з часів Другої світової війни". Через це вона намагається швидко відновити не лише свій військовий потенціал, а й цивільну оборону.

Цивільна оборона Швеції — це доповнення військової оборони. Разом вони складають "загальну оборону" країни, яка спирається на колективну міць збройних сил, державного та приватного секторів, а також громадянського суспільства, щоб протистояти кризі або збройному нападу. Після десятиліть скорочення оборонних витрат в епоху після закінчення Холодної війни, сумно відомих як "стратегічний тайм-аут", шведська цивільна оборона починає відновлюватися з історично низького рівня. Перед обличчям російської агресії Швеція заново відкриває для себе культуру тотальної оборони. Після вступу до НАТО планування та можливості цивільної оборони Швеції можуть стати моделлю для зміцнення національної та колективної стійкості в усьому Альянсі.

Унікальна концепція

Багато в чому повторюючи сім базових вимог НАТО до національної стійкості, шведська цивільна оборона не тільки забезпечує функціонування життєво важливих суспільних інститутів — від скликання національного парламенту й місцевих органів влади до основних комунальних і аварійних служб, — а й у підсумку підтримує ведення воєнних дій, забезпечуючи критично важливу інфраструктуру та логістичні канали. Усі жителі Швеції, включно з негромадянами, віком від 16 до 70 років зобов'язані нести службу. Концепції цивільної й тотальної оборони виникли ще за часів Холодної війни, коли залучення всіх сторін життя суспільства вважалося життєво важливим для підтримки надійних сил стримування, щоб зберегти нейтральність Швеції.

У період після закінчення Холодної війни Швеція, як і більшість інших європейських країн, скористалася дивідендами миру та суттєво скоротила видатки на оборону, зокрема й на цивільну оборону. Однак після анексії Росією Криму шведська цивільна оборона поступово відновлює функціонування. Щоб відповісти на виклики погіршення безпекового клімату в Європі, Швеція прагне отримати резерви та можливості для протистояння збройному нападу впродовж трьох місяців, а домогосподарства мають бути готові прожити один тиждень без допомоги ззовні. Попри те, що порівняно з оцінкою верховного головнокомандувача, зробленою у 2013 році, Швеція протримається близько тижня в разі збройного нападу, між амбіціями в галузі цивільної оборони та поточними можливостями залишається суттєва прогалина.

Нове стримування Росії

Колишній золотий стандарт цивільної оборони, Швеція тепер починатиме практично з нуля. "Це трагедія, — нарікає ветеран цивільної оборони. — У нас було все, а тепер цивільної оборони практично не існує". Таку оцінку значною мірою поділяє Шведська комісія з оборони, яка написала у своєму звіті за грудень 2023 року, що готовність Швеції до криз і цивільна оборона "не розраховані на збройний напад і екстремальні виклики війни". Бракує планування, навчання й досвіду; до того ж надто мало установ і відомств включили планування цивільної оборони у свої графіки. Здатність перейти від мирного до воєнного часу недостатньо ефективна. Необхідно оновити нормативно-правову базу для реагування на війну. Із огляду на погіршення ситуації в царині безпеки та безліч необхідних заходів і учасників процесу, Комісія з оборони закликала прискорити всі ці процеси, підкріпивши їх довгостроковим фінансуванням.

Хоча повномасштабне вторгнення Росії в Україну прискорило повну реконструкцію оборони з особливим акцентом на цивільний бік питання, цей процес розпочався ще 2015 року у відповідь на анексію Росією Криму та війну на Донбасі. У законопроєкті про оборону 2015 року підвищення оперативної боєздатності й загальної обороноздатності Швеції названо "найважливішим питанням, яке необхідно вирішити в період 2016 — 2020 років". Збройним силам і Агентству з цивільних надзвичайних ситуацій було доручено розробити спільні плани всезагальної оборони.

У 2018 році в політиці та риториці в галузі цивільної оборони стався вельми великий зсув, що нагадав про Холодну війну. Вперше за 57 років серед усіх шведських домогосподарств поширили брошуру Агентства "Якщо настане криза або війна". Оновлена версія містила ті самі формулювання та поради, що й версія часів Холодної війни, включно з гаслом: "Якщо Швеція зазнає нападу іншої країни, ми ніколи не здамося. Уся інформація про те, що опір має бути припинено, є оманливою". Спочатку ця публікація викликала занепокоєння та навіть гнів: громадяни ставили собі запитання, чому вони отримали брошуру саме зараз. Невже уряд знає щось, чого не знають вони? Але зрештою випуск виявився цілком своєчасним: через кілька місяців після поширення брошури у Швеції почалися наймасштабніші лісові пожежі за всю її сучасну історію, потім послідувала глобальна пандемія та повномасштабне вторгнення в Україну.

Вплив вторгнення Росії в Україну на оборону Швеції та уроки, отримані для її цивільної складової, важко переоцінити. В аналізі Комісії з оборони, проведеному в грудні 2023 року, культуру участі у воєнних діях в Україні було визначено вирішальним фактором успіху та подальшої стійкості країни. Українське громадянське суспільство швидко реорганізувало своє життя, зосередивши зусилля на пріоритетах воєнного часу, таких як зброя, боєприпаси та медичне обладнання для підвищення обороноздатності України. Ініціативи низових організацій доповнювали зусилля місцевих органів влади й більших організацій щодо забезпечення необхідних послуг і предметів постачання. "Україна продемонструвала критичну необхідність стійкості й волі населення захищати свою країну", — підсумовує звіт Швеції зі всезагальної оборони.

"Весь шведський народ" у НАТО

В основі культури цивільної оборони, що відроджується у Швеції, лежить роль особистості. "Цивільна оборона — це не теоретична вправа", — заявив Карл-Оскар Болін, перший міністр цивільної оборони Швеції з моменту скасування цієї посади наприкінці 1940-х років. Цивільна складова загальної оборони "в підсумку формується населенням Швеції. Кожен повинен зіграти свою роль".

Стійкість шведського суспільства загалом висока. У звіті, опублікованому в грудні 2021 року, 49% респондентів заявили, що готові зайняти бойову позицію для захисту Швеції, 77% готові ризикувати життям у небойових умовах, а 84% — працювати в умовах, що не становлять загрози для життя. Однак є різниця між готовністю захищати й реальною здатністю це робити, особливо якщо це запитання ставлять у мирний час.

Отже, другий ключовий урок, який винесла Швеція, полягає в необхідності міжсекторного співробітництва. "Критична інфраструктура — головна ціль для російських атак", — пише Комісія з оборони. Однак, попри екстремальні обставини, Україні вдалося безперервно та швидко відновлювати основні функції. Спільні зусилля різних регіонів, місцевої влади, промисловості й приватного бізнесу, які допомогли Україні відновити основні види діяльності, підкреслили для Швеції важливість координації між приватним і державним секторами.

Із лютого 2022 року інвестиції та структурні зміни в цивільну оборону прискорилися. У жовтні 2022 року було проведено комплексні реформи, у результаті яких 41 державну установу було реорганізовано в 10 секторів, що відповідають за критично важливі послуги. У вересні 2023 року ухвалили новий закон і виділили додатково 100 мільйонів крон (10 мільйонів доларів) на модернізацію цивільних укриттів, які стали непридатними. Із 2002 року нових укриттів не будували, і нині пріоритетним завданням є підтримання наявних 67 тисяч укриттів, здатних захистити сім мільйонів осіб.

У січні 2024 року було частково відновлено цивільну службу за призовом після її скасування у 2008 році. Як перший крок близько 300 осіб, які мають досвід роботи в надзвичайних ситуаціях, пройдуть додаткове навчання та, можливо, вступлять на військову службу протягом 2024 року. Надалі енергетичний сектор виявлятиме осіб, придатних для цивільного призову, і пропонуватиме уряду додаткові заходи з цивільної оборони. Загалом інвестиції в цивільну оборону регіональних і місцевих органів влади у 2024 році збільшаться на 25%.

Повномасштабне вторгнення Росії в Україну та подальший вступ Швеції до НАТО, безумовно, призвели до підвищення рівня обізнаності населення з питаннями безпеки й оборони. Дійсно, у 2022 році було закцентовано на рекордному рівні членства в добровільних оборонних організаціях — від відвідування освітніх семінарів до служби в добровольчому авіаційному корпусі. Однак постійний шок і подальші дебати у шведському суспільстві за кожної публічної згадки ризику війни — від брошури 2018 року до заяв на конференції в січні 2024 року — різко контрастують із Фінляндією, де навіть не потрібно говорити "скоро може початися війна". Це інстинктивно зрозуміло.

Фінляндія має одну з найнадійніших систем цивільної оборони в усьому світі, спочатку засновану на шведській моделі. Цей досвід дався великою ціною. Спільний кордон із Росією та історія російського вторгнення під час Зимової війни спонукають Фінляндію підтримувати мережу з більш ніж 50 500 укриттів цивільного захисту, здатних вмістити 4,8 мільйона людей. Щоб підтримувати їх у робочому стані та бути готовою до використання, Фінляндія вирішила використовувати сховища як спортивні зали, станції метро, домашні сховища та парковки. Швеції залишається тільки спостерігати за своєю сусідкою, щоб освіжити втрачений досвід і модернізувати свою цивільну оборону — наприклад, запозичивши фінський застосунок для мобільного телефону, що показує найближче укриття або подає сигнал про надзвичайну ситуацію. Як двом новим членам НАТО Швеції та Фінляндії життєво необхідно продовжувати поглиблювати свою роботу в різних галузях і секторах, щоб відповідати вимогам НАТО до стійкості суспільства. "Членами НАТО стають не тільки збройні сили, — наголосив Болін після того, як членство Швеції в НАТО було повністю ратифіковано в березні 2024 року. — Це весь шведський народ".

Тотальна оборона: новий шведський експорт?

Стійкість закладена в ДНК НАТО й закріплена в Статті 3 Північноатлантичного договору. Як новий член НАТО Швеція зобов'язана відповідати певним пороговим значенням стійкості. Зобов'язання зі стійкості, узгоджене лідерами країн НАТО на саміті у Варшаві 2016 року й оновлене 2021 року, визначає необхідність цивільної готовності в умовах дедалі складнішої обстановки. Хоча увага НАТО до стійкості суспільства була відповіддю на пандемію COVID-19, рік по тому, коли Росія вторглася в Україну, вона зазнала випробування. Фактично відсутність у Швеції запасів провізії та медичного обладнання посилила першу хвилю пандемії, підкресливши важливість цивільної оборони. Генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг заявив: "Наші збройні сили не можуть бути сильними, якщо наші суспільства слабкі, тому нашою першою лінією оборони мають бути сильні суспільства".

Розвиток дискусій у шведському суспільстві та повторне впровадження концепції тотальної оборони стали необхідним поштовхом до дії. Коментарі, що прозвучали на січневій щорічній конференції з безпеки, підтвердили думку, яка виношувалася роками: "Не можна виключати збройного нападу на Швецію. Ці серйозні часи вимагають ясності бачення, готовності до дії та наполегливості". Ця робота починається вдома, із надійної цивільної оборони. Реінвестиції Швеції в цивільну оборону як частина всезагальної концепції оборони — надважливий крок не тільки до досягнення національної мети із забезпечення готовності, а й до зміцнення стандартів стійкості НАТО.

Шведська концепція тотальної оборони може стати "шведським експортом" для всього Альянсу. Швеція не просто відновлює свою тотальну оборону, отримуючи уроки з Холодної війни, — вона розробляє нову модель для НАТО з можливостями та потенціалом для протистояння новим загрозам. Тоді як європейські країни збільшують витрати на оборону, Швеція демонструє, що інвестиції у військову техніку — це лише перший крок до створення надійної та стійкої оборони. Спираючись на свою унікальну історію, Швеція та Фінляндія разом можуть стати лідерами в підвищенні життєздатності Альянсу.

Про автора

Ерік Адамсон — шведський аналітик із питань безпеки й оборони, який працює в секторі загальної оборони. Раніше він був керівником проєктів в офісі Атлантичної ради в Північній Європі в Стокгольмі та у Шведській асоціації оборони, висвітлюючи процес вступу до НАТО.

Джейсон К. Моєр — науковий співробітник програми "Глобальна Європа" в Міжнародному науковому центрі Вудро Вільсона. Його поточні дослідження присвячені вступу Фінляндії та Швеції до НАТО. Він написав понад 30 статей про трансатлантичні відносини й очолює групу трансатлантичних авторів Центру Вільсона.