Амнистия проб и ошибок. Как выводили из тени капиталы в Италии, Израиле и на Мальте

Поки в Україні обговорюють можливість проведення податкової амністії або амністії капіталів, багато країн світу пережили цей досвід.

"Під час податкової амністії держава пробачає платнику податків помилки або умисне ухилення від сплати податків, а під час амністії капіталу — не до кінця прозоре походження активів", — пояснює суть таких кампаній Андрій Серветник, партнер, керівник напрямку "Міжнародне оподаткування" та практики Deloitte Private компанії "Делойт" в Україні.

За його словами, амністія капіталу, на відміну від податкової амністії, дає особам, які нею скористалися, ще й юридичний імунітет для задекларованих активів. Тобто держава закриває очі на джерела походження коштів і легалізує їх. Часто країни застосовують гібридний формат амністій, як це хочуть зробити і в Україні.

Усвідомили, вибачили

Активно практикувати амністію капіталів у світі почали в 1980-х роках. Новий спалах цього механізму припав на 2000-і. Андрій Серветник, зокрема, наводить як приклад Італію. Так, італійська амністія 2001 року передбачала або сплату податку за ставкою 2,5%, або покупку державних цінних паперів на суму не менше 12% від вартості прихованих раніше активів. При цьому анонімність власникам коштів гарантували "сертифікати конфіденційного внеску". "Найбільші шанси на успіх отримують амністії, які або дозволяють інвестувати кошти в економіку, зберігаючи анонімність, або гарантують імунітет від кримінального переслідування в поєднанні зі звільненням від податків або низькою ставкою утримуваного податку", — вважає Андрій Серветник.

Серед головних помилок неуспішних амністій — неякісний текст закону, який допускає неоднозначні трактування

Ольга Трифонова, керівниця практики трансфертного ціноутворення та практики консультування приватних клієнтів і структурування приватного капіталу PwC в Україні, згадує позитивний досвід Мальти та Ізраїлю.

"Секретом успіху там стало створення умов, в яких декларування в рамках амністії виглядало більш вигідним, ніж недекларування, — пояснює Трифонова. — З цією метою після завершення амністій проводилися перевірки, вводився контроль над витратами фізосіб, країни приєднувалися до автоматичного обміну інформацією між податковими органами".

Експерти зазначають, що в успішних амністіях спрацював метод батога і пряника. Як пояснює Марина Хеленюк, юристка ЮФ Stron Legal Services, платник податків повинен бути не тільки мотивований розкрити свої доходи, сплативши мінімальний податок, але й наляканий тим, що пізніше його змусять це зробити за менш сприятливих обставин.

Чи вірити на слово

Утім, далеко не у всіх країнах кампанії з амністії капіталів були успішними.

"Більшість кампаній швидше неуспішні, особливо в країнах із високою корупцією і слабкими інститутами влади", — зазначає Вʼячеслав Черкашин, старший аналітик Інституту соціально-економічної трансформації. Так, на пострадянському просторі майже одночасно сталися гучні провали амністій капіталу в Грузії та Росії в 2005 і 2007 роках відповідно. На думку Серветника, безуспішною в РФ була й спроба амністії капіталів зразка 2018 року, коли левова частка задекларованих сум так і залишилася на іноземних банківських рахунках.

"Основна проблема — це ситуація в державі. Вона повинна змінитися, щоб амністія капіталів мала сенс, — міркує про причини провалів Андерс Аслунд, старший науковий співробітник Atlantic Council. — Найчастіше справа в оподаткуванні або ненадійних банках, але в країнах колишнього СРСР, враховуючи Україну, головною перешкодою є відсутність захисту права власності". Співрозмовник Фокуса сумнівається, що українські громадяни, які зберігають свої кошти за кордоном у країнах із надійними майновими правами, захочуть повертати гроші в Україну, де високий ризик їх втратити.

"За відсутності довіри до юрисдикції, правоохоронцям і судовій системі бізнес не схильний легалізовувати свої заначки, оскільки їх можуть віджати під час зміни влади або політики, — продовжує Анатолій Амелін, директор економічних програм Українського інституту майбутнього (UIF). — Наприклад, у Казахстані ефект декількох кампаній з амністії капіталів був помітно меншим, ніж анонсували, у звʼязку з чим їх подовжували і пропонували нові умови".

Амелін підкреслює, що в звʼязку з відкриттям у Казахстані британських судів (у рамках юрисдикції Міжнародного фінансового центру Астана, де діють англійське право, міжнародний арбітраж і податкові пільги) у країні покращилися перспективи для легалізації тіньових активів.

До речі, невдала кампанія загрожує консервацією проблем. "Провал амністії викликає ще більшу недовіру до держави, як і спроби повторювати її знову й знову, — робить висновок Серветник. — Це остаточно демотивує законослухняних громадян, які бачать у діях влади пільги для корупціонерів та осіб, які не хочуть платити податки".

Провальні кампанії з податкової амністії були і в країнах Європи. Кирило Нестеренко, народний депутат, співавтор одного з альтернативних законопроектів про амністію капіталу, наводить як приклад Німеччину. Там під час податкової амністії планували повернути в країну €5 млрд. Але через високі ставки (до 35%) сума надходжень склала лише €1,5 млрд. Невдалим був і досвід Великобританії, де податкову амністію провели в 2007 році, коли всього 15% власників офшорних рахунків відкрили свої доходи (тоді британці розраховували на банківську таємницю, яку зберігали банки Ліхтенштейну).

На ті ж граблі

Україні під час підготовки амністії капіталів варто враховувати досвід провальних кампаній. Серед головних помилок неуспішних амністій, яких потрібно уникнути, Ольга Трифонова називає неякісний текст закону, що допускає неоднозначні трактування. Крім цього, проблеми може створити недостатній звʼязок законодавства за амністією з іншими нормативними документами — кримінальними, антимонопольними та ін.

Опитані Фокусом експерти також наголошують, що запуску амністії повинна передувати грамотна інформаційна кампанія. Адже дуже часто провали кампаній в різних країнах були повʼязані з відсутністю ефективної реклами таких можливостей серед громадян і бізнесу.

Під загрозою амністія капіталів може опинитися і через слабкий авторитет держави, як це часто буває в корумпованих країнах, що розвиваються. "Відсутність довіри до держави і податкових органів зокрема разом із ризиком використання правоохоронцями розкритих, хоч і знеособлених даних ми вважаємо основною перешкодою для тих, кому є в чому покаятися", — говорить Катерина Кузьменко, податкова консультантка компанії Redcliffe Partners.

Недовіра до ініціативи вже проявляється. За словами Андрія Серветника, в українському бізнес-середовищі активно мусується ідея, що справжнє завдання пропонованої амністії — забезпечити можливість безкарних репресій щодо будь-яких активів, незадекларованих у рамках спеціальної процедури, а також власників таких активів. Співрозмовник Фокуса вважає, що для нівелювання таких ризиків амністії повинна передувати фундаментальна реформа судової системи та правоохоронних органів.

"У разі неусунення цих критичних недоліків Україна піде шляхом країн, що провалили і дискредитували механізми податкової амністії та амністії капіталів. Повторно вдатися до таких у найближчому майбутньому ми не зможемо", — попереджає Вʼячеслав Черкашин.

Що скаже МВФ

У Міжнародному валютному фонді до подібної практики ставляться скептично.

"Виходячи з висловлювань представників МВФ щодо свіжих пропозицій про проведення амністій деякими державами, Фонд не схвалює такі ініціативи, вважаючи, що вони дуже рідко дозволяють урядам мобілізувати бажані кошти, але завжди дуже погано впливають на суспільну мораль, вселяючи громадянам, що держава підтримує корупціонерів і кримінал", — зазначає Андрій Серветник. У спілкуванні з представниками України в МВФ не раз висловлювали стурбованість, що під амністію можуть потрапити кошти, отримані від незаконної діяльності, тероризму або корупції. З іншого боку, у проектах президента чітко сказано, що колишні та нинішні чиновники, а також громадяни під слідством не можуть подавати декларацію в рамках кампанії.

За словами Черкашина, у передостанній версії меморандуму України й МВФ є пункт про заборону на проведення податкової амністії. Тобто наполегливі спроби провести амністію капіталу можуть не кращим чином вплинути на відносини з кредитором.

Утім, влада ще може спробувати обґрунтувати свою позицію.

"МВФ намагається максимально контролювати бюджетну політику України і схвалює додаткові інструменти для наповнення бюджету. Також МВФ ратує за детінізацію української економіки. Тому позиція МВФ залежатиме від запропонованого дизайну амністії капіталу та здібностей наших чиновників довести в переговорах із Фондом, що така амністія стане джерелом залучення інвестицій в економіку й інструментом для її детінізації", — пропонує стратегію комунікацій з МВФ з цього питання Анатолій Амелін.