"Мертвая петля": почему канадская армия фактически небоеспособна

Збройні сили Канади увійшли в "мертву петлю". Так міністр національної оборони Білл Блер охарактеризував стан канадських збройних сил на конференції з безпеки та оборони, що відбулася в Оттаві минулого місяця. У своїх коментарях Блер посилався на важку кризу, пов'язану з набором і утриманням військовослужбовців. Канадським збройним силам не вистачає 16 тисяч осіб – близько 15% від затвердженої чисельності в 71 500 регулярних військ і 30 тисяч первинних резервних сил. Незважаючи на такі заходи, як відкриття набору в армію для осіб із посвідкою на постійне проживання, немає жодних ознак поліпшення ситуації. Менше 1% заяв від власників посвідки на проживання на вступ до регулярних військ було прийнято, а 15 тисяч кандидатів відмовилися від участі в процесі подачі заяв, який триває від 18 до 24 місяців. Хоча канадський уряд підписав кілька гучних контрактів на постачання нової техніки, такої як F-35, безпілотники Predator і P-8A Poseidon, за таких темпів розвитку подій може виявитися, що нікому буде використовувати ці можливості, коли вони з'являться на озброєнні.

Фокус переклав статтю Філіпа Лагассе і Джастіна Массі про стан Королівських збройних сил Канади.

Союзники і критики справедливо закликають Канаду досягти цільового показника видатків у розмірі 2% від валового внутрішнього продукту, узгодженого з НАТО, але проблеми канадських збройних сил глибші, ніж брак коштів. Під питанням перебуває здатність Канади робити значний внесок у великі операції союзників у найближчому майбутньому. Незважаючи на збільшення витрат на оборону на 70% у період з 2017 до 2026 року, внутрішній звіт про готовність канадських збройних сил, опублікований у ЗМІ того ж тижня, коли Блер виступив зі своїми зауваженнями, малює похмуру картину: більшість основних видів збройних сил Канади неготові або непридатні до експлуатації. Справді, в середньому тільки 45% військово-повітряного флоту Канади перебуває в робочому стані, тоді як Королівський канадський флот може працювати на 46% своєї потужності, а армія – на 54%. Це означає, що навіть незначні військові амбіції Канади, що складаються всього з трьох фрегатів, двох ескадрилій винищувачів і однієї механізованої бригади, не підкріплені. Будучи дев'ятою за величиною економікою у світі та дванадцятою за величиною на душу населення, Канада фактично робить несуттєвий внесок у безпеку союзників, і на неї не можна покластися навіть у плані підтримки її власних обмежених амбіцій.

Ознак зміни ситуації на краще поки що не помітно. 8 квітня 2024 року канадський уряд оголосив про виділення понад 72 мільярдів доларів на фінансування оборони протягом наступних двох десятиліть. Згідно з прогнозами, у 2029 році військові витрати Канади досягнуть піку в 1,76% ВВП. Це довгоочікуване вливання коштів на додачу до майже 215 мільярдів доларів, які канадський уряд має намір інвестувати у збройні сили протягом наступних 20 років. Однак більша частина цих нових витрат буде виділена лише через кілька років і не вирішить нагальних проблем збройних сил. Кажучи прямо, канадські збройні сили перебувають у жахливому стані і ледь тримаються на плаву. Коріння цієї кризи криється у стратегічній культурі Канади і рішеннях у сфері оборони, прийнятих протягом десятиліть. Шлях до виходу з кризи, тим часом, вистелений, здавалося б, нездоланними перешкодами, включно з хронічною нестачею особового складу, нездатністю швидко освоювати кошти, відсутністю двопартійного консенсусу за військовими показниками, а також культурою реактивності та неготовності до нових геополітичних викликів.

Навіть якщо життєво важливі реформи та збільшення бюджету будуть проведені сьогодні, на їхню реалізацію підуть роки, а на відновлення збройних сил – не менше десятиліття. Для Канади це ще одна причина почати якнайшвидше, а для її союзників – мати реалістичні очікування щодо військового внеску Канади в найближчі роки. Коротше кажучи, не розраховуйте на Канаду доти, доки не буде проведено структурних реформ.

Канада і національна оборона

Щоб зрозуміти нинішню військову кризу Канади, важливо усвідомити, наскільки мало значення канадці надають обороні. Хоча останні опитування показують, що ставлення до оборони змінюється, особливо серед консервативно налаштованих виборців, канадці рідко розглядають оборону як пріоритет. Оточені трьома океанами і сусідні з найбільшою у світі військовою державою, канадці рідко вважають витрати на оборону гідним вкладенням коштів, особливо порівняно з популярними соціальними програмами. Звісно, бували й винятки. Канада зробила значний внесок в обидві світові війни. Корейська війна змусила Канаду інвестувати значні кошти у свої збройні сили і перекинути війська в Західну Європу на початку холодної війни. Однак після того, як супротивників перемогли, а загроза, здавалося, вщухла, канадці поставили на паузу витрати на оборону і знизили свій військовий потенціал. Примітно, що після різкого зростання витрат, що послідувало за Корейською війною, витрати на оборону Канади почали повільно, але неухильно знижуватися з кінця 1950-х років. У середині 1970-х років канадські збройні сили зазнали серйозної рекапіталізації, проте вони так і не змогли досягти того потенціалу мирного часу, який вони недовго мали на початку холодної війни.

І канадські еліти, й виборці із задоволенням паразитують на військовій репутації, яку країна заробила понад 70 років тому. Подібно до колишнього спортсмена, який втратив форму і чіпляється за дні своєї слави, канадці все ще уявляють себе такими, якими вони були в минулому, а не такими, якими вони є зараз, хоча дедалі більше людей вважає, що репутація їхньої країни останнім часом погіршилася. Що ще гірше, канадці та їхні лідери вважають, що союзники поділяють їхній погляд на самих себе. Це самовдоволення і самовпевненість заважають Канаді усвідомити справжні масштаби свого військового занепаду.

Сьогодні, зіткнувшись із погіршенням міжнародної безпекової обстановки, канадці знову усвідомлюють, що їм слід активізуватися у військовому плані. Однак десятиліття зневажливого ставлення до своїх збройних сил призвели до того, що найближчими роками Канаді буде набагато складніше зробити значущий внесок у забезпечення міжнародного миру і безпеки. Хоча коріння цієї кризи сягає епохи холодної війни, нинішнє становище канадських збройних сил найпростіше зрозуміти, звернувшись до десятиліть після неї.

Дивіденди світу

Коли закінчилася холодна війна, канадські уряди з нетерпінням чекали дивідендів миру. Фінанси Канади на той час перебували в повному хаосі, а оборонний бюджет був легким джерелом дискреційних витрат, які можна було скоротити. У середині 1990-х років оборонний бюджет Канади було скорочено на 30 %. Але тенденція до скорочення вже почалася: витрати на оборону у відсотках від валового внутрішнього продукту неухильно знижувалися з 2,11 % у 1986 році до 1,11 % у 2005 році. Уряд скоротив чисельність збройних сил на третину – з 90 тисяч військовослужбовців у 1990 році до 62 тисяч у 2005 році. У цей період Оттава утримувалася від великих рекапіталізацій, вважаючи, що в кінцевому підсумку виникне хвиля проектів, які потребують пильної уваги. Багато в чому канадські збройні сили досі живуть із наслідками тієї епохи – не тільки в плані втрачених кадрів, а й у плані навантаження на інфраструктуру, обладнання та людей.

Незважаючи на ці скорочення, уряд зобов'язав канадські збройні сили підтримувати високий оперативний темп, розгорнувши їх у війні в Перській затоці, Сомалі, Боснії, Гаїті, Косово, Афганістані, Лівії та Іраку. У середньому в 1990-ті роки Канада щорічно направляла понад 4300 військовослужбовців для участі у військових операціях за кордоном. Це контрастує з відповідним середнім показником у 3400 осіб у 2000-х і 1600 осіб у 2010-х роках. Тенденція до зниження пояснюється різким скороченням чисельності військ та їхніх спроможностей, а також переходом від участі в миротворчих операціях ООН до наступальних операцій під проводом НАТО та США.

Плани рекапіталізації не виконуються

Після 11 вересня канадські витрати на оборону повільно зростали, особливо після того, як військові були направлені в афганський Кандагар. Ця місія нагадала канадцям про небезпеки, пов'язані з недостатньо оснащеними збройними силами, а до того ж і "глобальна війна з терором" викликала підвищений інтерес до військової служби. Військові витрати зросли з 1,11% від ВВП у 2004 році до 1,38% у 2009 році. У доларах США витрати за цей період зросли на 34%. Уряди, що змінювали один одного, почали затверджувати нові можливості. Починаючи з середини 2000-х років Канада придбала стратегічні літаки C-17, тактичні лі.таки C-130J і вертольоти Chinook. Чисельність регулярних сил зросла на 13%, з 62 тисяч у 2005 році до 70 тисяч у 2008 році. У 2017 році вона зросла ще трохи – до 71500 осіб, а в оновленій версії оборонного бюджету Канади на 2024 рік залишилася незмінною. Таким чином, чисельність канадських збройних сил залишається приблизно на одному рівні, незважаючи на радикальні зміни в обстановці з 2000-х років.

Ближче до кінця 2000-х років настала оборонна неспроможність. Війна в Афганістані завдала найбільших втрат військовим силам і країні з часів Корейської війни. Канада посіла третє місце за кількістю втрат на душу населення (після Данії та Естонії) під час війни в Афганістані (158 солдатів і 7 цивільних). Політична опозиція війні також виявилася суттєвою, що підштовхнуло уряд до пошуку стратегії виходу з війни. У 2011 році Канада стала другим союзником після Нідерландів, який вивів війська з Афганістану до закінчення бойової місії НАТО у 2014 році. Це важливо, враховуючи, що Канада брала участь у кожній операції НАТО з моменту її створення.

Капітальні проєкти наразилися на зростання витрат, що призвело до скасування такого бажаного проєкту спільного корабля підтримки. У намаганнях відновити канадську суднобудівну промисловість після цього скасування було розроблено національну стратегію суднобудування, оцінювану в 33 мільярди доларів. У рамках цієї стратегії почалося постачання чотирьох арктичних морських патрульних кораблів (ще два очікуються цього року), але будівництво 15 канадських надводних бойових кораблів на базі корпусу Type 26, які мають замінити 12 фрегатів і чотири есмінці канадського флоту, так і не відбулося. У 2015 році придбання основних бойових кораблів Канади оцінювалося в 26 мільярдів доларів, а зараз, як очікується, обійдеться у понад 80 мільярдів доларів, що змушує декого засумніватися в його доцільності. Не менш тривожним є й те, що постачання першого корабля очікується 2032 року, а останнього – 2050 року, тобто приблизно за шість десятиліть після того, як Канада ввела в стрій свої фрегати в 1992-1995 роках.

Багато хто вважає, що флот із 15 кораблів – це мінімум, необхідний для виконання зобов'язань канадського уряду, які включають щорічне розгортання трьох кораблів в Індо-Тихоокеанському регіоні, а також участь у постійних морських групах НАТО на ротаційній основі. Уперше після анексії Росією Криму і повномасштабного вторгнення в Україну Канада не змогла у 2022 році взяти участь у морських оперативних групах НАТО через недостатню кількість справних кораблів для виконання зобов'язань як у НАТО, так і в Індо-Тихоокеанському регіоні. Проте 2019 року канадський уряд виділив НАТО додатковий фрегат високого ступеня готовності (загалом їх три) в рамках ініціативи НАТО із забезпечення готовності, яка передбачає наявність 30 бойових кораблів ВМС, готових до використання протягом 30 днів (на додачу до 30 батальйонів і 30 авіаційних ескадрилій). Це сталося ще до ухвалення НАТО в червні 2022 року рішення про збільшення сил швидкого реагування з 40 тисяч військовослужбовців до більш ніж 300 тисяч. З огляду на повільні темпи закупівель і відсутність будь-якого поспіху у зв'язку із застаріванням флоту, Канада і надалі не зможе досягти своєї і без того скромної мети – мати три фрегати, готових діяти в будь-який момент часу.

Не краще йдуть справи і з військово-повітряними силами Канади. Коли 2010 року уряд спробував придбати 65 бойових винищувачів F-35, критичні звіти генерального аудитора і парламентського фахівця з бюджету змусили уряд відновити процес. Дванадцять років потому F-35 виграв конкурс, який зрештою все ж таки відбувся, але перше постачання очікується 2026 року, а новий флот досягне повної боєздатності тільки 2034 року. Це станеться більш ніж через 50 років після того, як Канада ввела у свій парк винищувачів перший CF-18 Hornet. Невідомо, скільки їх залишиться в строю до того часу.

У 2016 році канадський уряд оголосив про намір розглянути можливість придбання 18 нових винищувачів Super Hornet, щоб закрити нещодавно виявлену "прогалину в можливостях" у парку ВПС Канади. Уряд збільшив оперативні потреби флоту для підтримання найвищого рівня боєготовності Північноамериканського командування повітряно-космічної оборони – це близько 36 літаків, з яких 12 оперативних – одночасно до ескадрильї з шести винищувачів для операцій НАТО в Європі. Після торгової суперечки з компанією Boeing канадський уряд у 2017 році відмовився від закупівлі Super Hornet. Однак він зберіг свої підвищені оперативні вимоги, пообіцявши придбати 88 винищувачів (замість 65, запланованих спочатку). Але потім Канада подвоїла до 12 бойових літаків свої зобов'язання перед НАТО в рамках плану готовності на 2019 рік. Залишається сумнівним, що новий розмір флоту зможе одночасно виконувати зобов'язання перед Командуванням повітряно-космічної оборони Північної Америки і НАТО в умовах нової загрози. Водночас брак авіаційних екіпажів у Канаді ставить під загрозу її здатність підтримувати свої невеликі зобов'язання перед Командуванням оборони, одночасно готуючи екіпажі для нового флоту F-35.

Конкурс на новий винищувач став частиною рекапіталізації канадських збройних сил, розпочатої 2017 року. У рамках оголошеної того ж року оборонної політики Strong, Secure, Engaged уряд намітив програму капітальних вкладень на загальну суму понад 160 мільярдів доларів протягом 20 років. У 2022 році уряд виділив ще 40 мільярдів доларів на модернізацію Командування повітряно-космічної оборони Північної Америки спільно зі Сполученими Штатами. Загалом очікується, що капітальні витрати на оборону до 2037 року сягнуть 215 мільярдів доларів. Таке швидке і значне збільшення капітальних видатків викликало занепокоєння парламентського чиновника з питань бюджету, який сумнівається у спроможності Канади керувати настільки активною закупівельною діяльністю. Крім того, через затримки із закупівлями 62% запланованих витрат припаде на період після 2027 року. З огляду на високі темпи інфляції в оборонній промисловості, для підтримання поточних запланованих закупівель, ймовірно, будуть потрібні додаткові асигнування. Іншими словами, нинішня оборонна політика Канади є нестійкою з фінансової точки зору.

План рекапіталізації привів до укладення контрактів на нові платформи. За останні два роки Канада уклала контракти на придбання нових літаків-заправників і VIP-транспортних літаків, парку літаків P-8, легких вантажівок, безпілотників Predator і комплексу наземних систем командування, управління, зв'язку, комп'ютерів, розвідки, спостереження і рекогносцировки. Ще більше закупівель перебуває на підході і триватиме до 2030-х років. Наприклад, у квітні 2024 року уряд оновить оборонну політику, виділивши десятки мільярдів доларів на нові тактичні гелікоптери, оборонну інфраструктуру, ракети дальнього радіусу дії, артилерійські боєприпаси, супутники, літаки раннього попередження, кіберкомандування та багато іншого. Оскільки всі ці ініціативи доповнюють те, що вже було оголошено з 2017 року, нові закупівлі – хороша новина, але до них ще десятиліття.

Тим часом вік наявної в канадських військових техніки передбачувано позначається на її працездатності. Старі машини потребують більше технічного обслуговування і ремонту. Запчастини для старих і дрібніших машин важко дістати. Так, в оновленій оборонній політиці на 2024 рік передбачено виділення 9,9 мільярда доларів на підтримання на плаву і постачання наявних військових кораблів Канади та ще 8,9 мільярда доларів на підтримання військової техніки. Проведена рекапіталізація полегшить цю проблему найближчим десятиліттям, але боєготовність канадських збройних сил буде ослаблена на багато років через рішення про закупівлі, які занадто довго відкладаються.

Поки щодо капіталу проглядається промінчик надії, загалом канадські збройні сили охоплені почуттям відчаю. Регулярні сили вже багато років відчувають брак особового складу. Військові бази та житло занепали, а кадрова політика не відповідає очікуванням і вимогам від сучасних робочих місць та їхнього балансу із сімейним життям. Сильна економіка призвела до того, що військовослужбовцям було запропоновано привабливі можливості в цивільному світі без тих жертв, на які їх прирікала армія. Коли вибухнула пандемія COVID-19, канадські збройні сили вже перебували в нестійкому стані. Чесно кажучи, після пандемії багато армій відчувають брак особового складу і мають труднощі з набором. Але канадські військові виділяються навіть на цьому тлі. Дійсно, брак технічних фахівців у військах, найімовірніше, посилив проблеми з несправністю основних парків озброєнь країни.

Ще однією проблемою стала криза сексуальних домагань, що охопила канадську армію в останні роки. Кілька військових керівників були або звинувачені, або змушені піти у відставку у зв'язку зі звинуваченнями в сексуальних домаганнях, висунутими проти них. З огляду на кількість таких випадків, виправлення культури канадських збройних сил щодо сексуальних домагань стало головним військовим пріоритетом нинішнього уряду. Криза, пов'язана із сексуальними домаганнями, посилила проблеми канадських військових із набором та утриманням персоналу. Уже кілька років на цій організації видніється чорна пляма, яка змушує молодих канадців сумніватися, чи варто їм вступати до лав збройних сил, і змушує діючих військовослужбовців шукати інше місце служби.

"Вивчення варіантів"

У рамках оновлення оборонної політики на 2024 рік канадський уряд вказав кілька можливостей, які він планує "вивчити", а це означає, що більшість із них ще навіть не перебувають на стадії аналізу варіантів і ще не закладені в бюджет. Серед них – нові підводні човни, основні бойові танки, легкі бронемашини, розвідувальні та ударні безпілотники, а також артилерія. Крім того, політика наказує міністерству оборони вивчити можливості протидії безпілотникам і ракетам великої дальності повітряного і морського базування.

Хоча всі ці можливості вкрай важливі в умовах нинішньої загрози, випадок із підводними човнами особливо красномовний. Враховуючи, що вартість заміни чотирьох застарілих дизель-електричних підводних човнів Канади оцінюють у 60-100 мільярдів доларів, рішення уряду просто "вивчити" варіанти не викликає особливого подиву. Як уже зазначалося, нова політика вже передбачає понад 70 мільярдів доларів нових витрат протягом 20 років; додаткові 60-100 мільярдів доларів були явно визнані зайвими. З огляду на те, що триваюча модернізація канадських підводних човнів класу Victoria, як очікується, збереже їхню працездатність до середини 2030-х років, відсутність фінансування варіанту заміни в оновленій політиці, розрахованій на середину 2040-х років, може призвести до того, що Канада втратить цей потенціал. Це станеться навіть незважаючи на те, що уряд визнає необхідність підводних човнів для "виявлення і стримування морських загроз, контролю наших морських підходів і проєктування сили та ударного потенціалу далеко від наших берегів, у той час як російські підводні човни широко борознять Атлантичний, Північний Льодовитий і Тихий океани, а Китай швидко збільшує свій підводний флот".

Що стосується особового складу, то нова оборонна політика пропонує кілька ідей, але жодна з них не обіцяє швидко повернути назад скорочення чисельності канадських збройних сил. Оттава все ще вивчає можливі варіанти, і їй ще належить закласти в бюджет кошти на збільшення компенсацій і пільг для персоналу та забезпечення балансу між роботою та особистим життям для військовослужбовців. Слід зазначити, що політика передбачає випробувальний термін для новобранців, щоб вони швидше вдягнули військову форму, а також більший кар'єрний контроль для тих, хто вже служить. Не менш важливим є й те, що нова політика обіцяє розширити штат цивільних співробітників оборонного відомства, щоб збільшити можливості міністерства з підтримки збройних сил і виконання постійних закупівель та інфраструктурних проєктів. Через брак військового персоналу цивільні працівники оборонного відомства були напружені до межі, намагаючись здійснити рекапіталізацію канадських збройних сил. Допоки цивільний бік рівняння не зможе виконувати більше програм, міністерство оборони та збройні сили зазнаватимуть труднощів із витрачанням виділених їм додаткових коштів.

Висновок

Що ж залишається канадським військовим сьогодні? Наявний флот дедалі важче обслуговувати і підтримувати в робочому стані – або через брак персоналу, або через вік техніки. Канаді довелося скоротити свою участь у великих військових навчаннях, а її внесок в операції союзників залишається незначним. Брак особового складу і недостатня справність флоту обмежують кількість і масштаби операцій, які можуть проводити військові. У 2023 році канадські збройні сили провели рекордний 141 день в операціях з підтримки цивільної влади в боротьбі зі стихійними лихами. Збільшення інтенсивності внутрішніх потреб у зв'язку зі зміною клімату кидає виклик обмеженому потенціалу канадських збройних сил. На міжнародному рівні можуть бути розгорнуті тільки 58% канадських "елементів сил, готових до виконання завдань за повідомленням НАТО". Це означає, що 3400 канадських військовослужбовців, які, як передбачається, перебувають у стані підвищеної готовності, можуть виявитися не в змозі підтримати 1200 військовослужбовців, розгорнутих наразі в Латвії для стримування і захисту від російської агресії. Проте Канада, будучи рамковою країною для посиленої передової присутності НАТО в Латвії, повинна збільшити чисельність бойової групи НАТО до рівня бригади, подвоївши своє розгортання в цій балтійській країні. Здатність Канади виконати це зобов'язання викликає сумніви з огляду на її хронічні проблеми з боєготовністю. Крім того, незважаючи на прохання Вашингтона, Канада відмовилася очолити місію на Гаїті – не тільки тому, що Оттава не хоче брати на себе ризики, а й тому, що військові не в змозі провести значну інтервенцію. Натомість Канада просто надає 70 військовослужбовців для підготовки ямайських військ до місії на Гаїті. Це й надалі наражатиме країну на запеклу критику з боку Вашингтона, і насамперед республіканців, які підтримують Трампа, та водночас ще сильніше зменшуватиме надійність Канади для її європейських союзників.

Якщо канадські збройні сили не розв'яжуть свою кадрову кризу, вони можуть виявитися не в змозі експлуатувати нову техніку, що закуповується. У міру того як тиск на службовців зростатиме через брак кадрів, дедалі більше військовослужбовців звільнятимуться. Це і є та мертва петля, про яку попереджав міністр оборони. Хоча гроші не є панацеєю, витрати в розмірі 2% валового внутрішнього продукту на оборону могли б допомогти розв'язати проблему нестачі персоналу та інфраструктури, що руйнується, а також придбати можливості, яких бракує, для підтримання операцій за нинішніх обставин. Але спочатку Канаді необхідно розв'язати проблеми структурного оборонного планування і, що не менш важливо, самовдоволеного і самовпевненого ставлення до власної військової репутації, яку вона давно втратила.

Про авторiв

Філіп Лаґассе – доцент і завідувач кафедри Бартона в Школі міжнародних відносин імені Нормана Патерсона при Карлтонському університеті.

Джастін Массі – професор, завідувач кафедри політології Університету Квебека в Монреалі та співдиректор Мережі стратегічного аналізу.