Глобальная политика. Как Великобритания нацеливает взгляд на Китай

После беспрецедентного выхода из Европейского союза Соединенное Королевство постепенно расширяет свои внешнеполитические перспективы, учитывая интересы и потребности в других важнейших регионах мира. В 2021 году правительство подготовило комплексный обзор будущих целей страны в области безопасности, обороны и развития, а в 2023 году представило "обновленный" вариант этого документа. Хотя в обоих документах подчеркивается, что безопасность и процветание евроатлантического театра остается основным приоритетом Великобритании, каждый из них придает дополнительный вес взаимодействию с Индо-Тихоокеанским регионом, учитывая его центральное значение для мировой экономики и все более воинственное поведение Китайской Народной Республики в этом регионе.

Фокус перевел статью Питера Чалка о том, каковы на сегодня интересы Британии в Индо-Тихоокеанском регионе.

Великобритания также является участником трехстороннего партнерства AUKUS с Австралией и Соединенными Штатами. Пакт, по крайней мере частично, направлен на предоставление трем странам передовых возможностей сдерживания для противодействия напору Китая и, таким образом, обеспечения свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона, что еще раз свидетельствует о стремлении правительства углубить региональное взаимодействие.

Не факт, что в случае победы лейбористов над консерваторами на следующих всеобщих выборах, которые, как ожидается, состоятся в 2024 году, произойдет кардинальный сдвиг в нынешней внешнеполитической траектории Соединенного Королевства. Различия между двумя партиями носят скорее риторический, чем содержательный характер: каждая из них признает важность обеспечения интересов Соединенного Королевства в Европе, но при этом соглашается с растущей необходимостью расширения влияния страны на дальнем Востоке, особенно в свете стремительно набирающего силу Китая.

Много общего

Кейр Стармер, лидер оппозиции, постоянно подчеркивает, что в случае избрания он будет уделять первостепенное внимание восстановлению связей с Европой, чтобы исправить ущерб, нанесенный хаотичным выходом правящей Консервативной партии из Европейского союза. Это общее направление перекликается с центральным планом стратегии теневого министра иностранных дел Дэвида Лэмми "Восстановление связей с Британией", а именно с необходимостью восстановления прочных союзов внутри региона, которые, по его мнению, всегда лучше всего отвечали интересам национальной безопасности. Для этого лейбористы выделили ряд политических инициатив, которые они намерены сделать приоритетными. Среди важнейших из них — новый пакт безопасности с Европейским союзом, заключение торговых сделок с ключевыми европейскими союзниками, повторное согласование с Брюсселем более выгодной и надежной сделки по Brexit, повышение роли Соединенного Королевства в развитии зарождающегося Европейского политического сообщества, сохранение полной приверженности обороне Украины и упорная работа над тем, чтобы стать надежным и ценным членом альянса НАТО.

На первый взгляд такая перспектива противоречит стремлению нынешней администрации Риши Сунака закрепить долгосрочные обязательства в Индо-Тихоокеанском регионе. Однако есть основания полагать, что серьезного разворота не произойдет. По сути, приоритеты лейбористов в Европе во многом повторяют приоритеты консерваторов: поддержка упорного стремления украинского правительства к самообороне от российской агрессии (финансовая, дипломатическая и материальная), поддержка коллективной безопасности через НАТО, оживление европейских отношений и определение безопасности Великобритании и евроатлантического театра как первоочередных задач. В этом смысле акцент правительства Стармера на европейской обороне был бы продолжением, а не отходом от политики нынешней администрации Сунака.

Помимо этой основной точки соприкосновения, экономические и политические реалии убедительно свидетельствуют о том, что будущее лейбористское правительство будет заинтересовано в развитии новых обязательств Соединенного Королевства в Индо-Тихоокеанском регионе. Этот регион имеет большое значение для развивающейся международной оборонной и стратегической политики Лондона за пределами евроатлантического театра, где пересекаются жизненно важные интересы ключевых союзников.

Не менее важно и то, что потенциальная Стармера администрация четко осознает: восстановление отношений с Европой и взаимодействие с Индо-Тихоокеанским регионом не являются взаимоисключающими вариантами. Напротив, теневое правительство лейбористской партии рассматривает эти два направления политики как часть более широких объединенных усилий по обеспечению безопасности Соединенного Королевства внутри страны и одновременному расширению влияния страны за рубежом — особенно в свете геостратегического "баланса", который все больше смещается на Восток. Как заключил барон Рэй Коллинз, занимавший пост генерального секретаря лейбористской партии с 2008 по 2011 год, в своей речи в Палате лордов 19 октября 2023 года: "В этих дискуссиях речь идет не о том, чтобы склониться в ту или иную сторону. Сохранение серьезных, долгосрочных подходов к взаимодействию с Индо-Тихоокеанским регионом через соглашения вроде AUKUS, является необходимым ответом на смещение центра тяжести в мировых делах. Это не будет происходить за счет наших обязательств по обеспечению безопасности в Европе и не будет означать, что мы можем спокойно игнорировать своих собственных соседей".

Чтобы прояснить эти различные соображения, стоит рассмотреть, как нынешний крен Соединенного Королевства в сторону Индо-Тихоокеанского региона, вероятно, заложит предпосылки для будущей политики лейбористов.

Тяготение Великобритании к Индо-Тихоокеанскому региону и взаимодействие с ним

16 марта 2021 года администрация Бориса Джонсона опубликовала документ "Глобальная Британия в эпоху конкуренции: объединенный отчет о политике в области безопасности, обороны, развития и внешней политики", в котором изложены основные цели правительства в соответствующих сферах на следующее десятилетие. В основе документа лежит намерение расширить международные отношения Соединенного Королевства за пределы евроатлантического региона, уделив больше внимания Индо-Тихоокеанскому театру. Эта переориентация, сформулированная в виде "крена", призвана превратить Великобританию после Brexit в глобально ориентированную державу за счет вовлечения страны в регион, в котором проживает не только более половины населения планеты, но и производится львиная доля валового внутреннего продукта.

В соответствии с этой целью администрация Джонсона начала интенсивную внешнюю политику в Индо-Тихоокеанском регионе, в результате которой всего за 18 месяцев Соединенное Королевство:

• отправило авианосную ударную группу 2021 в регион в период с мая по декабрь 2021 года (одно из крупнейших подобных развертываний за последнее десятилетие);
• успешно лоббировало вступления в Ассоциацию государств Юго-Восточной Азии в качестве одиннадцатого полноправного партнера по диалогу в августе 2021 года;
• продолжило переговоры о присоединении к Всеобъемлющему и прогрессивному соглашению о Транс-Тихоокеанском партнерстве на заключительном этапе;
• объявило об участии Соединенного Королевства в трехстороннем пакте об обороне и безопасности AUKUS в сентябре 2021 года;
• приняло участие в инициативе "Партнерство в голубых водах Тихого океана" в июне 2022 года;
• открыло новую региональную штаб-квартиру British International Investment в Сингапуре в сентябре 2022 года.

В документе "Глобальная Британия" подчеркивается растущий акцент на необходимости взаимодействия с Индо-Тихоокеанским регионом, признается неизменная фундаментальная важность евроатлантического театра для основных интересов Соединенного Королевства, но также идет речь о том, что баланс геополитической и экономической мощи в мире теперь решительно смещен на восток. Китай назван системным конкурентом, который, хотя и не представляет непосредственной угрозы, все же бросает вполне реальный вызов.

События в Европе в течение 2022 года — в частности, вторжение президента России Владимира Путина в Украину — вместе с растущей напряженностью в Индо-Тихоокеанском регионе, вызванной в первую очередь все более агрессивным воинственным поведением Пекина в Тайваньском проливе, а также в Южно- и Восточно-Китайском морях, привели к необходимости переоценки этого прогноза. Поэтому 13 марта 2023 года правительство Сунака выпустило пересмотренную и обновленную версию "Глобальной Британии" Джонсона под названием "Интегрированный обзор 2023 года: реагирование на более спорный и нестабильный мир". В новом документе подтверждается, что Европа должна оставаться главной заботой Соединенного Королевства в сфере безопасности и обороны, поскольку Россия спровоцировала крупнейший военный конфликт на континенте со времен Второй мировой войны. Однако в нем также подчеркивается, что Индо-Тихоокеанский регион неизбежно требует большей приоритетности в общем плане национальной безопасности Лондона в связи с растущим международным политическим, экономическим и демографическим значением региона.

В "Интегрированном обзоре" за 2023 год не говорится прямо о понятии "глобальной Британии". Скорее, в нем идет речь о многостороннем Атлантико-Тихоокеанском партнерстве для позиционирования обороны, безопасности и экономического сотрудничества Соединенного Королевства с Индо-Тихоокеанским регионом, что означает более долгосрочные обязательства перед регионом. В этом смысле то, что в программном документе 2021 года называлось лишь креном, в "Интегрированном обзоре" 2023 года превратилось в постоянный фундамент международного политического мышления Лондона.

Взаимодействие Соединенного Королевства с Индо-Тихоокеанским регионом отражает три широких, взаимосвязанных комплекса интересов: безопасность, экономика и нормы. Что касается первого, то регион характеризуется весьма взрывоопасным сочетанием исторических и территориальных споров, включая крупные очаги напряженности в Тайваньском проливе, а также в Южно- и Восточно-Китайском морях, которые могут быстро выйти из-под контроля. Индо-Тихоокеанский регион также является основным театром, на котором сейчас разворачивается геостратегическое соперничество между США и Китаем. В обоих случаях обеспокоенность враждебным поведением Пекина и тем, как оно может негативно сказаться на британских партнерах и международном порядке, является основной причиной стремления Лондона уделить дополнительное внимание обороне в регионе.

Индо-Тихоокеанский регион включает в себя некоторые из наиболее динамичных экономик мира, которые имеют решающее значение для общих деловых, финансовых и коммерческих перспектив Соединенного Королевства, особенно теперь, когда страна больше не является участником единого рынка Европейского союза. Этот регион — географический стержень Всеобъемлющего и прогрессивного соглашения о Транс-Тихоокеанском партнерстве, к которому Великобритания официально присоединилась в июле 2023 года, став первой европейской страной в одной из крупнейших в мире зон свободной торговли. Не менее важно и то, что через Индо-Тихоокеанский регион проходят важнейшие морские пути сообщения международной системы, по которым перевозится большая часть товаров, сырья и энергоносителей, подпитывающих глобальную экономику и способствующих финансовому и коммерческому процветанию самого Лондона.

Что касается третьего аспекта, то Соединенное Королевство рассматривает себя как силу добра, которая заинтересована в поддержании демократических ценностей и прав человека в регионе, где и то, и другое находится под растущей угрозой, примером чему служат такие места, как Мьянма, Гонконг, Синьцзян и Камбоджа. При этом администрация Сунака стремится предложить альтернативу модели автократического правления, которую Китай и его региональные соратники распространяют по всему Индо-Тихоокеанскому региону, а именно — сформулировать дипломатию, основанную на принципах, которая категорически поддерживает либеральные убеждения, свободы и взгляды.

Именно здесь пересекаются все три интереса. Как страна, ведущая морскую торговлю, Соединенное Королевство явно заинтересовано в обеспечении гарантированных прав судоходства в Индо-Тихоокеанском регионе. Однако напористое поведение китайского правительства ставит под угрозу этот доступ — в особенности это касается усилий Пекина по укреплению своего суверенитета над 90% акватории Южно-Китайского моря, на которую он претендует как на свою собственную. Чтобы защитить первое право и компенсировать второй факт, Великобритания намерена расширить свое физическое присутствие в регионе, чтобы "поддерживать международные правила и нормы, которые лежат в основе свободной торговли, безопасности и стабильности". Именно на этом фоне "Интегрированный обзор-2023" недвусмысленно разъясняет политику правительства Сунак в этой части мира, утверждая, что центральным принципом подхода Лондона является "поддержка видения свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона, разделяемого многими региональными партнерами".

Политика администрации Сунака в отношении Китая

В контексте упорядоченного и прозрачного Индо-Тихоокеанского региона "Интегрированный обзор-2023" радикально переводит Китай из разряда системных конкурентов в разряд "вызовов, определяющих эпоху", а действия правящей китайской коммунистической партии в Индо-Тихоокеанском регионе рассматриваются как потенциально имеющие "более серьезные глобальные последствия, чем конфликт в Украине". Отражая эту озабоченность, документ содержит раздел, в котором четко излагается политика Соединенного Королевства в отношении Китая, основанная на понимании того, что почти во всех отношениях Пекин проводит курс, имеющий прямые последствия не только для правительства, но и для "повседневной жизни британцев". При этом, в отличие от "Глобальной Британии", "Интегрированный обзор-2023" характеризует Китайскую Народную Республику как надвигающуюся угрозу, имеющую все большее непосредственное значение.

Китайская платформа администрации Сунака основывается на двух основных предположениях: невозможности решения любой крупной глобальной проблемы без участия страны и выборе Пекином нового "многовекторного" пути, при котором права человека, всеобщие свободы и общепринятые нормы поведения в международной системе соблюдаются слабо, а то и вовсе не соблюдаются. Для решения этой сложной, гибридной ситуации Соединенное Королевство стремится проводить сбалансированную политику, которая, с одной стороны, изолирует, осуждает и наказывает воинственное поведение китайского правительства, а с другой — избегает полного остракизма руководства страны.

С этой целью в "Интегрированном обзоре-2023" изложена многовекторная стратегия, состоящая из трех основных уровней: защита от угроз, исходящих от китайской коммунистической партии, которые подрывают интересы национальной безопасности Соединенного Королевства; взаимодействие с основными союзниками для поощрения или давления на Пекин с целью заставить его соблюдать и выполнять свои международные обязательства; и прямое взаимодействие с китайским правительством для сохранения и создания пространства для открытых, предсказуемых и практичных отношений. Такой многоуровневый подход отражает осознание необходимости противостоять напористому стремлению Пекина узурпировать международный статус-кво; понимание того, что Китай является глобальным игроком с сопутствующей мощью и влиянием, которые Великобритания не может игнорировать; и признание потенциальных экономических выгод конструктивного сотрудничества с государством, на долю которого, по большинству оценок, к 2050 году будет приходиться около 20% мирового валового внутреннего продукта.

AUKUS

За три дня до выхода "Интегрированного обзора-2023" лидеры Австралии, Великобритании и США провели саммит в Сан-Диего (Калифорния), чтобы уточнить и подтвердить последние детали пакта AUKUS. Время проведения встречи было неслучайным, поскольку именно через это трехстороннее соглашение Соединенное Королевство намерено реализовать свою обновленную стратегию долгосрочного взаимодействия с Индо-Тихоокеанским регионом.

Сам проект AUKUS состоит из параллельных направлений деятельности, объединенных в два взаимосвязанных компонента. Во-первых, это поддержка поэтапной разработки полностью совместимой атомной подводной лодки (SSN) с конвенциональным вооружением для Австралии, которую также развернет Великобритания. Вторая цель — обновить оборонные сектора трех партнеров, способствуя долгосрочному обмену информацией в области искусственного интеллекта, квантовых технологий, кибербезопасности, способов подводной борьбы, гиперзвуковых/контргиперзвуковых возможностей и радиоэлектронной борьбы.

Благодаря этим коллективным инициативам три партнера AUKUS стремятся создать самоподдерживающуюся экосистему военных и научных связей, которые объединяют и используют конкурентные и сравнительные преимущества каждой страны для максимизации потенциального результата их совместных возможностей. В материальном плане трехстороннее соглашение до сих пор было направлено главным образом на реализацию первого компонента путем достижения нескольких ключевых показателей.

В обратном порядке, от завершения к началу, они включают в себя:

• производство высокотехнологичной подводной лодки, известной как SSN-AUKUS, которая будет основана на британском проекте нового поколения и будет включать в себя передовые американские технологии в области двигателей. Британия и Австралия построят по одному кораблю (в октябре BAE Systems получила контракт на разработку английского варианта стоимостью 3,95 миллиарда фунтов стерлингов) и соответственно поставят их на вооружение своих ВМС в конце 2030-х — начале 2040-х годов;
• при условии одобрения Конгрессом, начиная с начала 2030-х годов, Австралия купит три американские подводные лодки класса Virginia, а в случае необходимости — еще две (все с остаточным сроком службы не менее 20 лет), чтобы устранить существующий дефицит в передовых средствах подводного нападения;
• уже в 2027 году на базе HMAS Sterling вблизи Перта будет осуществляться передовое ротационное присутствие подводных лодок США и Великобритании для поддержки обороны территориальных вод Австралии и ускорения развития человеческого капитала, физической инфраструктуры и нормативных процессов, необходимых для создания и поддержки потенциала подводных лодок с ядерной силовой установкой. Формирование под условным названием "подводные ротационные силы Запада" будет состоять из одного британского корабля класса Astute и до четырех американских кораблей класса Virginia;
• немедленное закрепление договоренностей о включении австралийского военного и гражданского персонала в американские и британские экипажи, чтобы обеспечить им необходимую подготовку для безопасного использования, поддержания и регулирования платформы SSN-AUKUS. Незадолго до саммита в Сан-Диего Сунак объявил об увеличении оборонного бюджета Соединенного Королевства на 5 миллиардов фунтов стерлингов (примерно 6 миллиардов долларов), большая часть которого (3 миллиарда фунтов стерлингов), вероятно, пойдет на поддержку этого пункта.

Если все эти планы будут реализованы, AUKUS повысит промышленный потенциал всех трех партнеров и позволит им в долгосрочной перспективе производить высокоэффективные, полностью совместимые атомные подводные лодки, что поможет пополнить объединенные запасы их ВМС на двенадцать субмарин. Хотя это может быть конечной целью пакта, непосредственный расчет, лежащий в основе соглашения, заключается в том, что оно обеспечивает Западу надежный противовес, компенсирующий растущее военно-морское присутствие и вызывающее поведение китайского правительства в Индо-Тихоокеанском регионе. Если говорить более конкретно, то, поддерживая потенциал дальнего проецирования силы для Австралии, и Вашингтон, и Лондон получат центральное передовое региональное морское присутствие, с помощью которого можно будет сдерживать Китай, который, по словам Сунака, "становится все более авторитарным внутри страны и напористым за рубежом".

Обобщая эти преимущества на саммите в Сан-Диего в марте 2023 года, три лидера AUKUS опубликовали совместное заявление, в котором утверждалось, что план строительства подводных лодок "обеспечивает современные подводные лодки на десятилетия вперед, расширяет наше индивидуальное и коллективное подводное присутствие в Индо-Тихоокеанском регионе и вносит вклад в глобальную безопасность и стабильность". С точки зрения Соединенного Королевства, это как укрепляет способность правительства противостоять воинственности Китая в регионе (тем самым усиливая участие Лондона в делах этой части мира), так и улучшает позиции Великобритании в сотрудничестве с Пекином, когда это необходимо (например, в решении проблемы изменения климата и управлении двусторонними экономическими связями).

Перспективы

Правительство Сунака недвусмысленно признает, что Европа и восстание России на континенте являются первостепенными проблемами безопасности. При этом администрация явно сделала взаимодействие с Индо-Тихоокеанским регионом важным краеугольным камнем будущих внешнеполитических интересов Соединенного Королевства, а AUKUS выступает в качестве определяющего якоря для Атлантико-Тихоокеанского партнерства, о котором говорится в "Интегрированном обзоре-2023". Чтобы придать дополнительный вес этому геостратегическому позиционированию, в декабре 2022 года Великобритания заключила крупное соглашение с Италией и Японией — Глобальную боевую программу — о поставке оперативного стелс-истребителя нового поколения к 2035 году, и, как уже отмечалось, присоединилась к Всеобъемлющему и прогрессивному соглашению о Транс-Тихоокеанском партнерстве в июле 2023 года. Маловероятно, что сдвиг Сунака в сторону Индо-Тихоокеанского региона существенно изменится при администрации Стармера, который, согласно последним опросам, скорее всего, победит на всеобщих выборах в 2024 году.

Разумеется, вряд ли будет предпринята попытка выйти из Всеобъемлющего и прогрессивного соглашения о Транс-Тихоокеанском партнерстве, которое открывает широкие возможности для расширения торговых связей с некоторыми из наиболее динамично развивающихся экономических держав мира, включая, возможно, Китай, если заявка правительства на вступление в группу окажется успешной. Аналогичным образом, нет причин полагать, что Соединенное Королевство решит не укреплять свою роль полноправного партнера по диалогу Ассоциации государств Юго-Восточной Азии — в том числе лоббирование включения в Региональный форум блока, на вступление в который Великобритания подала заявку в июне 2023 года, — поскольку это открывает для страны практически беззатратный путь к взаимодействию с Юго-Восточной Азией по широкому кругу вопросов.

В сфере безопасности у лейбористов будет сильная мотивация для того, чтобы неуклонно поддерживать AUKUS. Австралия и США — два ближайших союзника Соединенного Королевства, причем гораздо в большей степени, чем крупные игроки Европейского союза, такие как Франция и Германия. Разрыв пакта, который заместитель премьер-министра Австралии Ричард Марлз назвал "слишком большим, чтобы провалиться", нанесет ущерб двум важнейшим двусторонним отношениям, подорвет "особые отношения" Лондона с Вашингтоном, снизит доверие к глобальной обороне и стратегическому положению Великобритании, а также, возможно, повлияет на 77-летнее соглашение о разведке "Five Eyes", в которое также входят Канада и Новая Зеландия. Важно отметить, что в интервью Politico в марте 2023 года теневой министр обороны Джон Хили категорически заявил, что поддержка лейбористами AUKUS будет "абсолютной" и, действительно, будет распространяться на все части альянса по безопасности и технологиям, а не только на те, которые связаны со строительством атомных подводных лодок.

Нынешняя оппозиция также разделяет многие из оговорок нынешнего правительства по поводу все более воинственного поведения Пекина в Индо-Тихоокеанском регионе. Например, в документе Britain Reconnected особо отмечается, что "подъем Китая сопровождается усилением репрессий внутри страны и более напористым поведением за рубежом", что отражает мнение премьер-министра Сунака. В этом контексте Лэмми подтвердил, что лейбористы впервые проведут полную ревизию отношений Соединенного Королевства с Китаем, чтобы убедиться, что они отражают британские интересы и ценности.

Если лейбористы придут к власти в 2024 году (или в 2025 году, когда должны состояться выборы), то маловероятно, что новое правительство существенно отклонится от курса на взаимодействие с Индо-Тихоокеанским регионом, который взяла Великобритания. Хотя обеспечение неприкосновенности евроатлантического пространства будет приоритетом обороны (как и сейчас при правящей консервативной администрации), экономические и политические реалии означают, что последний театр военных действий неизбежно продолжит играть важную роль в обеспечении будущих интересов страны.

Об авторе

Питер Чалк — бывший старший аналитик корпорации RAND в Санта-Монике, Калифорния, а сейчас постоянный консультант организации в Фениксе, штат Аризона. Внештатный автор журнала Jane's Intelligence Review, младший редактор журнала Studies in Conflict Terrorism и эксперт по вопросам безопасности в Институте управления безопасностью в Монтерее, Калифорния.