Глобальна політика. Як Велика Британія націлює погляд на Китай

Після безпрецедентного виходу з Європейського союзу Сполучене Королівство поступово розширює свої зовнішньополітичні перспективи, з огляду на інтереси та потреби в інших найважливіших регіонах світу. 2021 року уряд підготував комплексний огляд майбутніх цілей країни в галузі безпеки, оборони та розвитку, а 2023 року представив "оновлений" варіант цього документа. Хоча в обох документах підкреслюється, що безпека і процвітання євроатлантичного театру залишається основним пріоритетом Великої Британії, кожен із них надає додаткової ваги взаємодії з Індо-Тихоокеанським регіоном, з огляду на його центральне значення для світової економіки та дедалі войовничішу поведінку Китайської Народної Республіки в цьому регіоні.

Фокус переклав статтю Пітера Чалка про те, які на сьогодні інтереси Британії в Індо-Тихоокеанському регіоні.

Велика Британія також є учасником тристороннього партнерства AUKUS з Австралією та Сполученими Штатами. Пакт, принаймні частково, спрямований на надання трьом країнам передових можливостей стримування для протидії натиску Китаю і, таким чином, забезпечення вільного і відкритого Індо-Тихоокеанського регіону, що ще раз свідчить про прагнення уряду поглибити регіональну взаємодію.

Не факт, що в разі перемоги лейбористів над консерваторами на наступних загальних виборах, які, як очікується, відбудуться у 2024 році, відбудеться кардинальне зрушення в нинішній зовнішньополітичній траєкторії Сполученого Королівства. Відмінності між двома партіями мають радше риторичний, ніж змістовний характер: кожна з них визнає важливість забезпечення інтересів Сполученого Королівства в Європі, але водночас погоджується зі зростаючою необхідністю розширення впливу країни на Далекому Сході, особливо у світлі Китаю, який стрімко набирає силу.

Багато спільного

Кейр Стармер, лідер опозиції, постійно наголошує, що в разі обрання він приділятиме першочергову увагу відновленню зв'язків з Європою, щоб виправити шкоду, завдану хаотичним виходом керівної Консервативної партії з Європейського союзу. Цей загальний напрямок перегукується з центральним планом стратегії тіньового міністра закордонних справ Девіда Леммі "Відновлення зв'язків з Британією", а саме з необхідністю відновлення міцних союзів всередині регіону, які, на його думку, завжди найкраще відповідали інтересам національної безпеки. Для цього лейбористи виділили низку політичних ініціатив, які вони мають намір зробити пріоритетними. Серед найважливіших із них — новий пакт безпеки з Європейським союзом, укладення торговельних угод із ключовими європейськими союзниками, повторне узгодження з Брюсселем вигіднішої та надійнішої угоди щодо Brexit, підвищення ролі Сполученого Королівства в розбудові Європейського політичного співтовариства, яке тільки-но зароджується, збереження повної прихильності обороні України та наполеглива робота над тим, щоб стати надійним і цінним членом альянсу НАТО.

На перший погляд така перспектива суперечить прагненню нинішньої адміністрації Ріші Сунака закріпити довгострокові зобов'язання в Індо-Тихоокеанському регіоні. Однак є підстави вважати, що серйозного розвороту не відбудеться. По суті, пріоритети лейбористів у Європі багато в чому повторюють пріоритети консерваторів: підтримка наполегливого прагнення українського уряду до самооборони від російської агресії (фінансова, дипломатична і матеріальна), підтримка колективної безпеки через НАТО, пожвавлення європейських відносин і визначення безпеки Великої Британії та євроатлантичного театру як першочергових завдань. У цьому сенсі акцент уряду Стармера на європейській обороні був би продовженням, а не відходом від політики нинішньої адміністрації Сунака.

Крім цієї основної точки дотику, економічні та політичні реалії переконливо свідчать про те, що майбутній лейбористський уряд буде зацікавлений у розвитку нових зобов'язань Сполученого Королівства в Індо-Тихоокеанському регіоні. Цей регіон має велике значення для міжнародної оборонної та стратегічної політики Лондона, що розвивається, за межами євроатлантичного театру, де перетинаються життєво важливі інтереси ключових союзників.

Не менш важливим є й те, що потенційна Стармера адміністрація чітко усвідомлює: відновлення відносин з Європою і взаємодія з Індо-Тихоокеанським регіоном не є взаємовиключними варіантами. Навпаки, тіньовий уряд лейбористської партії розглядає ці два напрямки політики як частину ширших об'єднаних зусиль із гарантування безпеки Сполученого Королівства всередині країни та одночасного розширення впливу країни за кордоном — особливо у світлі геостратегічного "балансу", що дедалі більше зміщується на Схід. Як підсумував барон Рей Коллінз, який обіймав посаду генерального секретаря лейбористської партії з 2008 до 2011 року, у своїй промові в Палаті лордів 19 жовтня 2023 року: "У цих дискусіях ідеться не про те, щоб схилитися в той чи інший бік. Збереження серйозних, довгострокових підходів до взаємодії з Індо-Тихоокеанським регіоном через угоди на кшталт AUKUS, є необхідною відповіддю на зміщення центру ваги у світових справах. Це не відбуватиметься за рахунок наших зобов'язань щодо забезпечення безпеки в Європі і не означатиме, що ми можемо спокійно ігнорувати своїх власних сусідів".

Щоб прояснити ці різні міркування, варто розглянути, як нинішній крен Сполученого Королівства в бік Індо-Тихоокеанського регіону, ймовірно, закладе передумови для майбутньої політики лейбористів.

Тяжіння Великої Британії до Індо-Тихоокеанського регіону та взаємодія з ним

16 березня 2021 року адміністрація Бориса Джонсона опублікувала документ "Глобальна Британія в епоху конкуренції: об'єднаний звіт про політику в галузі безпеки, оборони, розвитку та зовнішньої політики", у якому викладено основні цілі уряду у відповідних сферах на наступне десятиліття. В основі документа лежить намір розширити міжнародні відносини Сполученого Королівства за межі євроатлантичного регіону, приділивши більше уваги Індо-Тихоокеанському театру. Ця переорієнтація, сформульована у вигляді "крену", покликана перетворити Велику Британію після Brexit на глобально орієнтовану державу завдяки залученню країни в регіон, у якому проживає не тільки більше половини населення планети, а й виробляється левова частка валового внутрішнього продукту.

Відповідно до цієї мети адміністрація Джонсона розпочала інтенсивну зовнішню політику в Індо-Тихоокеанському регіоні, в результаті якої всього за 18 місяців Сполучене Королівство:

• відправило авіаносну ударну групу 2021 року в регіон у період з травня по грудень 2021 року (одне з найбільших подібних розгортань за останнє десятиліття);
• успішно лобіювало вступ до Асоціації держав Південно-Східної Азії як одинадцятого повноправного партнера по діалогу в серпні 2021 року;
• продовжило переговори про приєднання до Всеосяжної та прогресивної угоди про Транс-Тихоокеанське партнерство на заключному етапі;
• оголосило про участь Сполученого Королівства в тристоронньому пакті про оборону і безпеку AUKUS у вересні 2021 року;
• взяло участь в ініціативі "Партнерство в блакитних водах Тихого океану" в червні 2022 року;
• відкрило нову регіональну штаб-квартиру British International Investment у Сінгапурі у вересні 2022 року.

У документі "Глобальна Британія" наголошується на зростаючому акценті на необхідності взаємодії з Індо-Тихоокеанським регіоном, визнається незмінна фундаментальна важливість євроатлантичного театру для основних інтересів Сполученого Королівства, але також ідеться про те, що баланс геополітичної та економічної могутності у світі тепер рішуче зміщений на схід. Китай названо системним конкурентом, який, хоча й не становить безпосередньої загрози, все ж кидає цілком реальний виклик.

Події в Європі протягом 2022 року — зокрема, вторгнення президента Росії Володимира Путіна в Україну — разом зі зростаючою напруженістю в Індо-Тихоокеанському регіоні, спричиненою насамперед дедалі агресивнішою войовничою поведінкою Пекіну в Тайванській протоці, а також у Південно- і Східно-Китайському морях, призвели до необхідності переоцінки цього прогнозу. Тому 13 березня 2023 року уряд Сунака випустив переглянуту й оновлену версію "Глобальної Британії" Джонсона під назвою "Інтегрований огляд 2023 року: реагування на більш спірний і нестабільний світ". У новому документі підтверджується, що Європа має залишатися головною турботою Сполученого Королівства у сфері безпеки та оборони, оскільки Росія спровокувала найбільший військовий конфлікт на континенті з часів Другої світової війни. Однак у ньому також підкреслюється, що Індо-Тихоокеанський регіон неминуче вимагає більшої пріоритетності в загальному плані національної безпеки Лондона у зв'язку зі зростаючим міжнародним політичним, економічним і демографічним значенням регіону.

В "Інтегрованому огляді" за 2023 рік не йдеться прямо про поняття "глобальної Британії". Скоріше, в ньому йдеться про багатостороннє Атлантико-Тихоокеанське партнерство для позиціонування оборони, безпеки та економічного співробітництва Сполученого Королівства з Індо-Тихоокеанським регіоном, що означає більш довгострокові зобов'язання перед регіоном. У цьому сенсі те, що в програмному документі 2021 року називалося лише креном, в "Інтегрованому огляді" 2023 року перетворилося на постійний фундамент міжнародного політичного мислення Лондона.

Взаємодія Сполученого Королівства з Індо-Тихоокеанським регіоном відображає три широкі, взаємопов'язані комплекси інтересів: безпека, економіка і норми. Щодо першого, то регіон характеризується вельми вибухонебезпечним поєднанням історичних і територіальних суперечок, включно з великими осередками напруженості в Тайванській протоці, а також у Південно- і Східно-Китайському морях, які можуть швидко вийти з-під контролю. Індо-Тихоокеанський регіон також є основним театром, на якому зараз розгортається геостратегічне суперництво між США і Китаєм. В обох випадках стурбованість ворожою поведінкою Пекіна і тим, як вона може негативно позначитися на британських партнерах і міжнародному порядку, є основною причиною прагнення Лондона приділити додаткову увагу обороні в регіоні.

Індо-Тихоокеанський регіон охоплює деякі з найдинамічніших економік світу, які мають вирішальне значення для загальних ділових, фінансових і комерційних перспектив Сполученого Королівства, особливо тепер, коли країна більше не є учасницею єдиного ринку Європейського Союзу. Цей регіон — географічний стрижень Всеосяжної та прогресивної угоди про Транс-Тихоокеанське партнерство, до якої Велика Британія офіційно долучилася в липні 2023 року, ставши першою європейською країною в одній із найбільших у світі зон вільної торгівлі. Не менш важливим є й те, що через Індо-Тихоокеанський регіон проходять найважливіші морські шляхи сполучення міжнародної системи, якими перевозять більшу частину товарів, сировини та енергоносіїв, що підживлюють глобальну економіку і сприяють фінансовому та комерційному процвітанню самого Лондона.

Щодо третього аспекту, то Сполучене Королівство розглядає себе як силу добра, що зацікавлена в підтримці демократичних цінностей і прав людини в регіоні, де і те, і інше перебуває під дедалі більшою загрозою, прикладом чого слугують такі місця, як М'янма, Гонконг, Сіньцзян і Камбоджа. При цьому адміністрація Сунака прагне запропонувати альтернативу моделі автократичного правління, яку Китай і його регіональні соратники поширюють по всьому Індо-Тихоокеанському регіону, а саме — сформулювати дипломатію, засновану на принципах, що категорично підтримує ліберальні переконання, свободи і погляди.

Саме тут перетинаються всі три інтереси. Як країна, що веде морську торгівлю, Сполучене Королівство явно зацікавлене в забезпеченні гарантованих прав судноплавства в Індо-Тихоокеанському регіоні. Однак напориста поведінка китайського уряду ставить під загрозу цей доступ — особливо це стосується зусиль Пекіна зі зміцнення свого суверенітету над 90% акваторії Південно-Китайського моря, на яку він претендує як на свою власну. Щоб захистити перше право і компенсувати другий факт, Велика Британія має намір розширити свою фізичну присутність у регіоні, щоб "підтримувати міжнародні правила і норми, які лежать в основі вільної торгівлі, безпеки і стабільності". Саме на цьому тлі "Інтегрований огляд-2023" недвозначно роз'яснює політику уряду Сунака в цій частині світу, стверджуючи, що центральним принципом підходу Лондона є "підтримка бачення вільного та відкритого Індо-Тихоокеанського регіону, яке поділяють багато регіональних партнерів".

Політика адміністрації Сунака щодо Китаю

У контексті впорядкованого і прозорого Індо-Тихоокеанського регіону "Інтегрований огляд-2023" радикально переводить Китай з розряду системних конкурентів у розряд "викликів, що визначають епоху", а дії правлячої китайської комуністичної партії в Індо-Тихоокеанському регіоні розглядаються як такі, що потенційно мають "більш серйозні глобальні наслідки, ніж конфлікт в Україні". Відображаючи цю заклопотаність, документ містить розділ, у якому чітко викладено політику Сполученого Королівства щодо Китаю, засновану на розумінні того, що майже в усіх відношеннях Пекін проводить курс, який має прямі наслідки не тільки для уряду, а й для "повсякденного життя британців". При цьому, на відміну від "Глобальної Британії", "Інтегрований огляд-2023" характеризує Китайську Народну Республіку як загрозу, що насувається, яка має дедалі більше безпосереднє значення.

Китайська платформа адміністрації Сунака ґрунтується на двох основних припущеннях: неможливості розв'язання будь-якої великої глобальної проблеми без участі країни та виборі Пекіном нового "багатовекторного" шляху, за якого права людини, загальні свободи і загальноприйняті норми поведінки в міжнародній системі дотримуються слабко, а то й зовсім не дотримуються. Для вирішення цієї складної, гібридної ситуації Сполучене Королівство прагне проводити збалансовану політику, яка, з одного боку, ізолює, засуджує і карає войовничу поведінку китайського уряду, а з іншого — уникає повного остракізму керівництва країни.

З цією метою в "Інтегрованому огляді-2023" викладено багатовекторну стратегію, яка складається з трьох основних рівнів: захист від загроз, що походять від китайської комуністичної партії, які підривають інтереси національної безпеки Сполученого Королівства; взаємодія з основними союзниками для заохочення або тиску на Пекін із метою змусити його дотримуватися й виконувати свої міжнародні зобов'язання; та пряма взаємодія з китайським урядом для збереження й створення простору для відкритих, передбачуваних і практичних відносин з Пекіном, що є важливим фактором для його безпеки. Такий багаторівневий підхід відображає усвідомлення необхідності протистояти наполегливому прагненню Пекіна узурпувати міжнародний статус-кво; розуміння того, що Китай є глобальним гравцем із супутньою міццю і впливом, які Велика Британія не може ігнорувати; і визнання потенційних економічних вигод конструктивної співпраці з державою, на частку якої, за більшістю оцінок, до 2050 року припадатиме близько 20% світового валового внутрішнього продукту.

AUKUS

За три дні до виходу "Інтегрованого огляду-2023" лідери Австралії, Великої Британії та США провели саміт у Сан-Дієго (Каліфорнія), щоб уточнити та підтвердити останні деталі пакту AUKUS. Час проведення зустрічі був невипадковим, оскільки саме через цю тристоронню угоду Сполучене Королівство має намір реалізувати свою оновлену стратегію довгострокової взаємодії з Індо-Тихоокеанським регіоном.

Сам проєкт AUKUS складається з паралельних напрямів діяльності, об'єднаних у два взаємопов'язаних компоненти. По-перше, це підтримка поетапного розроблення повністю сумісного атомного підводного човна (SSN) з конвенційним озброєнням для Австралії, який також розгорне Велика Британія. Друга мета — оновити оборонні сектори трьох партнерів, сприяючи довгостроковому обміну інформацією в галузі штучного інтелекту, квантових технологій, кібербезпеки, способів підводної боротьби, гіперзвукових/контргіперзвукових можливостей і радіоелектронної боротьби.

Завдяки цим колективним ініціативам три партнери AUKUS прагнуть створити самопідтримувану екосистему військових і наукових зв'язків, які об'єднують і використовують конкурентні та порівняльні переваги кожної країни для максимізації потенційного результату їхніх спільних можливостей. У матеріальному плані тристороння угода досі була спрямована головним чином на реалізацію першого компонента шляхом досягнення кількох ключових показників.

У зворотному порядку, від завершення до початку, вони містять у собі:

• виробництво високотехнологічного підводного човна, відомого як SSN-AUKUS, який буде заснований на британському проєкті нового покоління і міститиме передові американські технології в галузі двигунів. Британія і Австралія побудують по одному кораблю (у жовтні BAE Systems отримала контракт на розробку англійського варіанту вартістю 3,95 мільярда фунтів стерлінгів) і відповідно поставлять їх на озброєння своїх ВМС наприкінці 2030-х — початку 2040-х років;
• за умови схвалення Конгресом, починаючи з початку 2030-х років, Австралія купить три американські підводні човни класу Virginia, а в разі потреби — ще два (всі із залишковим терміном служби не менше ніж 20 років), щоб усунути наявний дефіцит у передових засобах підводного нападу;
• уже 2027 року на базі HMAS Sterling поблизу Перта здійснюватиметься передова ротаційна присутність підводних човнів США і Великої Британії для підтримки оборони територіальних вод Австралії та прискорення розвитку людського капіталу, фізичної інфраструктури та нормативних процесів, необхідних для створення і підтримки потенціалу підводних човнів з ядерною силовою установкою. Формування під умовною назвою "підводні ротаційні сили Заходу" складатиметься з одного британського корабля класу Astute і до чотирьох американських кораблів класу Virginia;
• негайне закріплення домовленостей про включення австралійського військового і цивільного персоналу до американських і британських екіпажів, щоб забезпечити їм необхідну підготовку для безпечного використання, підтримки та регулювання платформи SSN-AUKUS. Незадовго до саміту в Сан-Дієго Сунак оголосив про збільшення оборонного бюджету Сполученого Королівства на 5 мільярдів фунтів стерлінгів (приблизно 6 мільярдів доларів), більша частина якого (3 мільярди фунтів стерлінгів), ймовірно, піде на підтримку цього пункту.

Якщо всі ці плани буде реалізовано, AUKUS підвищить промисловий потенціал усіх трьох партнерів і дасть їм змогу в довгостроковій перспективі виробляти високоефективні, повністю сумісні атомні підводні човни, що допоможе поповнити об'єднані запаси їхніх ВМС на дванадцять субмарин. Хоча це може бути кінцевою метою пакту, безпосередній розрахунок, що лежить в основі угоди, полягає в тому, що вона забезпечує Заходу надійну противагу, що компенсує зростаючу військово-морську присутність і зухвалу поведінку китайського уряду в Індо-Тихоокеанському регіоні. Якщо говорити конкретніше, то, підтримуючи потенціал далекого проєктування сили для Австралії, і Вашингтон, і Лондон отримають центральну передову регіональну морську присутність, за допомогою якої можна буде стримувати Китай, що, за словами Сунака, "стає дедалі авторитарнішим усередині країни та наполегливим за кордоном".

Узагальнюючи ці переваги на саміті в Сан-Дієго в березні 2023 року, три лідери AUKUS опублікували спільну заяву, в якій стверджували, що план будівництва підводних човнів "забезпечує сучасні підводні човни на десятиліття вперед, розширює нашу індивідуальну і колективну підводну присутність в Індо-Тихоокеанському регіоні та робить внесок у глобальну безпеку і стабільність". З погляду Сполученого Королівства, це як зміцнює спроможність уряду протистояти войовничості Китаю в регіоні (тим самим посилюючи участь Лондона у справах цієї частини світу), так і покращує позиції Великої Британії у співпраці з Пекіном, коли це необхідно (наприклад, у вирішенні проблеми зміни клімату та управлінні двосторонніми економічними зв'язками).

Перспективи

Уряд Сунака недвозначно визнає, що Європа і повстання Росії на континенті є першорядними проблемами безпеки. При цьому адміністрація явно зробила взаємодію з Індо-Тихоокеанським регіоном важливим наріжним каменем майбутніх зовнішньополітичних інтересів Сполученого Королівства, а AUKUS виступає як визначальний якір для Атлантико-Тихоокеанського партнерства, про яке йдеться в "Інтегрованому огляді-2023". Щоб надати додаткову вагу цьому геостратегічному позиціонуванню, у грудні 2022 року Велика Британія уклала велику угоду з Італією і Японією — Глобальну бойову програму — про поставку оперативного стелс-винищувача нового покоління до 2035 року, і, як уже зазначалося, приєдналася до Всеосяжної та прогресивної угоди про Транс-Тихоокеанське партнерство в липні 2023 року. Малоймовірно, що зсув Сунака в бік Індо-Тихоокеанського регіону істотно зміниться за адміністрації Стармера, який, згідно з останніми опитуваннями, найімовірніше, переможе на загальних виборах у 2024 році.

Зрозуміло, навряд чи буде зроблена спроба вийти з Всеосяжної і прогресивної угоди про Транс-Тихоокеанське партнерство, яка відкриває широкі можливості для розширення торговельних зв'язків із деякими з економічних держав світу, які найдинамічніше розвиваються, включно з Китаєм, якщо заявка уряду на вступ у групу виявиться успішною. Аналогічним чином, немає причин вважати, що Сполучене Королівство вирішить не зміцнювати свою роль повноправного партнера по діалогу Асоціації держав Південно-Східної Азії — зокрема лобіювання включення до Регіонального форуму блоку, на вступ до якого Велика Британія подала заявку в червні 2023 року, — оскільки це відкриває для країни практично безвитратний шлях до взаємодії з Південно-Східною Азією з широкого кола питань.

У сфері безпеки у лейбористів буде сильна мотивація для того, щоб неухильно підтримувати AUKUS. Австралія і США — два найближчі союзники Сполученого Королівства, причому набагато більшою мірою, ніж великі гравці Європейського союзу, такі як Франція і Німеччина. Розрив пакту, який заступник прем'єр-міністра Австралії Річард Марлз назвав "занадто великим, щоб провалитися", завдасть шкоди двом найважливішим двостороннім відносинам, підірве "особливі стосунки" Лондона з Вашингтоном, знизить довіру до глобальної оборони і стратегічного становища Великої Британії, а також, можливо, вплине на 77-річну угоду про розвідку "Five Eyes", до якої також входять Канада і Нова Зеландія. Важливо зазначити, що в інтерв'ю Politico в березні 2023 року тіньовий міністр оборони Джон Хілі категорично заявив, що підтримка лейбористами AUKUS буде "абсолютною" і, справді, поширюватиметься на всі частини альянсу з безпеки й технологій, а не тільки на ті, які пов'язані з будівництвом атомних підводних човнів.

Нинішня опозиція також поділяє багато застережень нинішнього уряду з приводу дедалі більш войовничої поведінки Пекіна в Індо-Тихоокеанському регіоні. Наприклад, у документі Britain Reconnected особливо наголошується, що "підйом Китаю супроводжується посиленням репресій усередині країни та більш напористою поведінкою за кордоном", що відображає думку прем'єр-міністра Сунака. У цьому контексті Леммі підтвердив, що лейбористи вперше проведуть повну ревізію відносин Сполученого Королівства з Китаєм, щоб переконатися, що вони відображають британські інтереси та цінності.

Якщо лейбористи прийдуть до влади у 2024 році (або у 2025 році, коли мають відбутися вибори), то малоймовірно, що новий уряд суттєво відхилиться від курсу на взаємодію з Індо-Тихоокеанським регіоном, який взяла Велика Британія. Хоча забезпечення недоторканності євроатлантичного простору буде пріоритетом оборони (як і зараз за правлячої консервативної адміністрації), економічні та політичні реалії означають, що останній театр військових дій неминуче продовжить відігравати важливу роль у забезпеченні майбутніх інтересів країни.

Про автора

Пітер Чалк — колишній старший аналітик корпорації RAND у Санта-Моніці, Каліфорнія, а зараз постійний консультант організації у Феніксі, штат Аризона. Позаштатний автор журналу Jane's Intelligence Review, молодший редактор журналу Studies in Conflict Terrorism і експерт з питань безпеки в Інституті управління безпекою в Монтереї, Каліфорнія.