Амнистия проб и ошибок. Как выводили из тени капиталы в Италии, Израиле и на Мальте
Как в мире проводили кампании по налоговой амнистии и чей успешный или провальный опыт повторит Украина.
Пока в Украине обсуждают возможность проведения налоговой амнистии или амнистии капиталов, многие страны мира пережили этот опыт.
"При налоговой амнистии государство прощает налогоплательщику ошибки или преднамеренное уклонение от уплаты налогов, а при амнистии капитала — не до конца прозрачное происхождение активов", — объясняет суть таких кампаний Андрей Серветник, партнер, руководитель направления "Международное налогообложение" и практики Deloitte Private компании "Делойт" в Украине.
По его словам, амнистия капитала, в отличие от налоговой амнистии, дает лицам, которые ею воспользовались, еще и юридический иммунитет для задекларированных активов. То есть государство закрывает глаза на источники происхождения средств и легализует их. Часто страны применяют гибридный формат амнистий, как это хотят сделать и в Украине.
Осознали, простили
Активно практиковать амнистию капиталов в мире начали в 1980-х годах. Новый всплеск этого механизма пришелся на 2000-е. Андрей Серветник, в частности, приводит в пример Италию. Так, итальянская амнистия 2001 года предусматривала либо уплату налога по ставке 2,5%, либо покупку государственных ценных бумаг на сумму не менее 12% от стоимости скрытых ранее активов. При этом анонимность владельцам средств гарантировали "сертификаты конфиденциального взноса". "Наибольшие шансы на успех получают амнистии, которые либо позволяют инвестировать средства в экономику, сохраняя анонимность, либо гарантируют иммунитет от уголовного преследования в сочетании с освобождением от налогов или низкой ставкой удерживаемого налога", — считает Андрей Серветник.
Среди главных ошибок неуспешных амнистий — некачественный текст закона, который допускает неоднозначные трактовки
Ольга Трифонова, руководитель практики трансфертного ценообразования и практики консультирования частных клиентов и структурирования частного капитала PwC в Украине, упоминает позитивный опыт Мальты и Израиля.
"Секретом успеха там стало создание условий, в которых декларирование в рамках амнистии выглядело более выгодным, чем не декларирование, — объясняет Трифонова. — С этой целью после завершения амнистий проводились проверки, вводился контроль над расходами физлиц, страны присоединялись к автоматическому обмену информацией между налоговыми органами".
Эксперты отмечают, что в успешных амнистиях сработал метод кнута и пряника. Как объясняет Марина Хеленюк, юрист ЮФ Stron Legal Services, налогоплательщик должен быть не только мотивирован раскрыть свои доходы, уплатив минимальный налог, но и напуган тем, что позже его заставят это сделать при менее благоприятных обстоятельствах.
Верить ли на слово
Впрочем, далеко не во всех странах кампании по амнистии капиталов были успешными.
"Большинство кампаний скорее неуспешны, особенно в странах с высокой коррупцией и слабыми институтами власти", — отмечает Вячеслав Черкашин, старший аналитик Института социально-экономической трансформации. Так, на постсоветском пространстве почти одновременно произошли громкие провалы амнистий капитала в Грузии и России в 2005 и 2007 годах соответственно. По мнению Серветника, безуспешной в РФ была и попытка амнистии капиталов образца 2018 года, когда львиная доля задекларированных в ее ходе сумм так и осталась на иностранных банковских счетах.
"Основная проблема — это ситуация в государстве. Она должна измениться, чтобы амнистия капиталов имела смысл, — рассуждает о причинах провалов Андерс Аслунд, старший научный сотрудник Atlantic Council. — Зачастую дело в налогообложении или ненадежных банках, но в странах бывшего СССР, включая Украину, главным препятствием выступает отсутствие защиты права собственности". Собеседник Фокуса сомневается, что украинские граждане, которые хранят свои средства за границей в странах с надежными имущественными правами, захотят возвращать деньги в Украину, где высок риск их потерять.
"При отсутствии доверия к юрисдикции, правоохранителям и судебной системе бизнес не склонен легализовывать свои заначки, так как их могут отжать при смене власти или политики, — продолжает Анатолий Амелин, директор экономических программ Украинского института будущего (UIF). — Например, в Казахстане эффект нескольких кампаний по амнистии капиталов был заметно меньшим, чем анонсировали, в связи с чем их продлевали и предлагали новые условия".
Амелин подчеркивает, что в связи с открытием в Казахстане британских судов (в рамках юрисдикции Международного финансового центра Астана, где действуют английское право, международный арбитраж и налоговые льготы) в стране улучшились перспективы для легализации теневых активов.
К слову, неудачная кампания угрожает консервацией проблем. "Провал амнистии вызывает еще большее недоверие к государству, как и попытки повторять ее вновь и вновь, — заключает Серветник. — Это окончательно демотивирует законопослушных граждан, которые видят в действиях власти льготы для коррупционеров и лиц, не желающих платить налоги".
Провальные кампании по налоговой амнистии были и в странах Европы. Кирилл Нестеренко, народный депутат, соавтор одного из альтернативных законопроектов об амнистии капитала, приводит в пример Германию. Там в ходе налоговой амнистии планировали вернуть в страну €5 млрд. Но из-за высоких ставок (до 35%) сумма поступлений составила лишь €1,5 млрд. Неудачным был и опыт Великобритании, где налоговую амнистию провели в 2007 году, когда всего 15% владельцев офшорных счетов открыли свои доходы (тогда британцы рассчитывали на банковскую тайну, которую хранили банки Лихтенштейна).
На те же грабли
Украине при подготовке амнистии капиталов стоит учитывать опыт провальных кампаний. В числе главных ошибок неуспешных амнистий, которых нужно избежать, Ольга Трифонова называет некачественный текст закона, допускающий неоднозначные трактовки. Кроме этого, проблемы может создать недостаточная связь законодательства по амнистии с другими нормативными документами — уголовными, антимонопольными и пр.
В успешных амнистиях сработал метод кнута и пряника. Декларанты получили невысокие ставки налога и высокий риск нести ответственность в случае, если не покажут деньги
Опрошенные Фокусом эксперты также подчеркивают, что запуску амнистии должна предшествовать грамотная информационная кампания. Ведь очень часто провалы кампаний в разных странах были связаны с отсутствием эффективной рекламы таких возможностей среди граждан и бизнеса.
Под угрозой амнистия капиталов может оказаться и из-за слабого авторитета государства, как это часто бывает в развивающихся коррумпированных странах. "Отсутствие доверия к государству и налоговым органам в частности вместе с риском использования правоохранителями раскрытых, хоть и обезличенных данных мы считаем основным препятствием для тех, кому есть в чем повиниться", — говорит Екатерина Кузьменко, налоговый консультант компании Redcliffe Partners.
Недоверие к инициативе уже проявляется. По словам Андрея Серветника, в украинской бизнес-среде активно муссируется идея, что настоящая задача предлагаемой амнистии — обеспечить возможность безнаказанных репрессий в отношении любых активов, не задекларированных в рамках специальной процедуры, а также владельцев таких активов. Собеседник Фокуса считает, что для нивелирования таких рисков амнистии должна предшествовать фундаментальная реформа судебной системы и правоохранительных органов.
"В случае неустранения этих критических недочетов Украина пойдет путем стран, проваливших и дискредитировавших механизмы налоговой амнистии и амнистии капиталов. Повторно прибегнуть к таковым в ближайшем будущем мы не сможем", — предупреждает Вячеслав Черкашин.
Что скажет МВФ
В Международном валютном фонде к подобной практике относятся скептически.
"Исходя из высказываний представителей МВФ относительно свежих предложений о проведении амнистий некоторыми государствами, Фонд не приветствует такие инициативы, считая, что они очень редко позволяют правительствам мобилизовать желаемые средства, но всегда очень плохо влияют на общественную мораль, внушая гражданам, что государство поддерживает коррупционеров и криминал", — отмечает Андрей Серветник. В общении с представителями Украины в МВФ не раз выражали обеспокоенность, что под амнистию могут попасть средства, полученные от незаконной деятельности, терроризма или коррупции. С другой стороны, в проектах президента четко сказано, что бывшие и нынешние чиновники, а также граждане под следствием не могут подавать декларацию в рамках кампании.
По словам Черкашина, в предпоследней версии меморандума Украины и МВФ есть пункт о запрете на проведение налоговой амнистии. То есть настойчивые попытки провести амнистию капитала могут не лучшим образом повлиять на отношения с кредитором.
Впрочем, власть еще может попытаться обосновать свою позицию.
"МВФ старается максимально контролировать бюджетную политику Украины и приветствует дополнительные инструменты для наполнения бюджета. Также МВФ ратует за детенизацию украинской экономики. Поэтому позиция МВФ будет зависеть от предложенного дизайна амнистии капитала и способностей наших чиновников доказать в переговорах с Фондом, что такая амнистия станет источником привлечения инвестиций в экономику и инструментом для ее детенизации", — предлагает стратегию коммуникаций с МВФ по этому вопросу Анатолий Амелин.