Пять законов для Донбасса. Как выполнить Минские соглашения и где проходят красные линии
За семь лет со дня подписания ни один пункт Минских соглашений так и не был реализован полностью. Какие пять законов нужно принять Украине, чтобы дело сдвинулось с мертвой точки. Выборы, амнистия, особый статус?
В феврале 2015 года на саммите в Минске после многочасовых переговоров "нормандской четверки" был утвержден комплекс мер, направленных на имплементацию сентябрьских минских договоренностей с целью деэскалации вооруженного конфликта на востоке Украины. Но за все годы прийти к согласию по всем пунктам Минских соглашений так и не удалось. Главная причина – каждая сторона переговоров трактует их по-своему.
Президент Владимир Зеленский и его окружение говорит, что хотя новая власть не подписывала соглашения, но готова их выполнять, и у них есть свой план. Но последние действия России могут поставить точку в необходимости выполнения соглашений по Украине.
Минские соглашения: как выполнить невыполненное
"Позиция Украины была неуступчива. Отказались даже цитировать Минские соглашения. Вопросы будущего постконфликтного статуса территорий должны решаться в консультациях и обсуждениях с представителями отдельных районов. Это ключевое разночтение, которое Украина отказалась согласовать", — отметил Дмитрий Козак, советник президента РФ после очередной встречи. на уровне советников лидеров "нормандского формата" 10 февраля.
Россия продолжает подталкивать Украину к прямым переговорам с самопровозглашенными "ДНР" и "ЛНР", а украинская власть продолжает подчеркивать, что никаких переговоров с боевиками быть не может. Все попытки договориться даже по гуманитарным вопросам заходят в тупик.
Безусловно, Минские соглашения в том варианте, в котором они принимались, сегодня для Украины неактуальны. Они были актуальны в 2014–2015 годах, потому что тогда были такие условия. Поэтому Минские соглашения должны быть изменены
Следует отметить, что переговорщики по-разному определяют для себя, кто является сторонами конфликта на Донбассе. Кремль считает, что конфликт на Донбассе внутриукраинский, а его участники — это Киев с одной стороны и самопровозглашенные "ДНР" и "ЛНР" — с другой. Себя вместе с ОБСЕ Москва называет посредником, который помогает Украине и "республикам" договориться.
Политолог Андрей Золотарев говорит, что активизация разговоров вокруг выполнения Минских соглашений происходит из-за того, что Россия намерена усилить давление на украинские власти, заставить признать легитимность ОРДЛО, а затем внести поправки в Конституцию Украины относительно "особого статуса" Донбасса.
"Нынешняя эскалация и сама возможность шантажа Украины являются прямым следствием заключенных Порошенко Минских договоренностей. Пятый президент загнал подписанными соглашениями Украину в ловушку, о чем изначально предупреждала Юлия Тимошенко. Еще тогда говорили, что условия неприемлемы для Украины и украинцев, и настаивали на необходимости выполнения Будапештского меморандума", — говорит Золотарев.
Но в Офисе президента говорят, что есть путь, как можно реализовать Минские соглашения. Для этого нужно разработать и принять пять ключевых законопроектов. Частично уже есть закон о децентрализации, закон об особенностях местного самоуправления, закон о местных выборах, закон об амнистии и закон о свободной экономической зоне.
Децентрализация и конституционная реформа. Законодательная база изменений Конституции
Один из самых проблемных пунктов Минских соглашений — 11-й, в котором говорится о проведении конституционной реформы, которая предусматривает децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкая и Луганская области.
Народный депутат, представитель президента Украины в Конституционном суде Украины Федор Вениславский считает, что уже сейчас, даже без изменений Конституции, принят и действует ряд законов о децентрализации, расширяющих полномочия власти на местах, то есть общин. Однако для усовершенствования условий их функционирования необходимы изменения в Конституции.
Для того чтобы вернуть Донбасс нужно принять закон об амнистии, чего не делается сегодня в Украине
"Сам факт принятия закона о внесении изменений в Конституцию по децентрализации будет полностью в фарватере выполнения Минских соглашений. В Минских соглашениях по децентрализации сказано в целом, а не по конкретным отдельным районам Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО). То есть если мы полностью обеспечим процесс децентрализации во всех административно-территориальных единицах, то сможем смело говорить, что мы выполнили условия минских соглашений", — говорит депутат.
По его словам, особый статус в этом случае будет неразрывно связан с большими полномочиями органов местного самоуправления на всей территории Украины.
"Мы решим эту проблему более глобально, и у наших политических оппонентов нет аргументов, чтобы говорить о том, что мы каким-то образом "сдаем" интересы Украины или идем на поводу у страны-агрессора относительно выполнения Минских соглашений. Это будет общая ситуация для всей Украины", — объясняет Вениславский.
В монобольшинстве отмечают, что законопроект о внесении изменений в Конституцию прошел процесс обсуждения с представителями ассоциаций органов местного самоуправления всех уровней и экспертами. Но есть несколько положений, требующих обсуждения в политическом аспекте в парламенте.
Учитывая, что для утверждения законопроекта требуется 300 голосов, "слуги" планируют консультации с депутатами других фракций, в том числе с политической оппозицией, чтобы заручиться их поддержкой или учесть пожелания, которые, на их взгляд, не будут вредны для государства и для общества.
"И тогда мы сможем этот законопроект выносить в парламентский зал", — объясняет политик.
После своего назначения на должность главы украинской делегации в ТКГ Леонид Кравчук начал говорить о создании свободной экономической зоны на Донбассе. А в начале декабря прошлого года в Раде зарегистрирован законопроект №6403 о создании специального режима хозяйственной деятельности на территории Донецкой и Луганской областей. Он предусматривает, что с 2022 по 2032 год подконтрольные Украине населенные пункты Донецкой и Луганской областей будут освобождены от платы за землю, налога на прибыль, НДС на ввоз оборудования и рентной платы за использование водных и лесных ресурсов. В пояснительной записке к законопроекту отмечают, что введение специального правового режима хозяйственной деятельности на территории Донбасса необходимо из-за масштабного разрушения экономики областей, значительных человеческих потерь и влияния России.
Посредством спецзон там хотят создать "инвестиционно привлекательный регион с развитой инфраструктурой и обновленной материально-технической базой". Это, по мнению депутатов, станет предпосылкой для постепенной реинтеграции временно оккупированных территорий в единое конституционное пространство Украины. Еще больше экономических преференций может получить территория Донбасса, которая сегодня оккупирована, но для этого требуется другой законопроект.
"Мы должны использовать Минские договоренности только для того, чтобы у нас воцарилась "тишина", не было огня на линии разграничения, и чтобы получить пленных. Все остальное — сначала граница, а потом выборы демократическим путем, как это принято во всем мире, а не как считают террористические организации "ЛНР" и "ДНР" и государство, финансирующее терроризм, — РФ. Что касается "особого статуса Донбасса" — я думаю, такого законопроекта не будет. Единственное, что возможно после того, как мы вернем людей и территории — свободная экономическая зона для того, чтобы финансировать и восстановить Донбасс", — считает Олег Дунда, народный депутат "Слуги народа".
Выборы и амнистия. Особый статус для Донбасса
"Президент меня заверил, что Украина предоставит законопроекты об "особом статусе" и местных выборах для дискуссии", — сказал немецкий канцлер Олаф Шольц 14 февраля на совместном с Зеленским брифинге в Киеве.
В президентской фракции говорят, что в парламенте пока не работают над разработкой новых законопроектов об особом статусе и местных выборах в Донбассе.
"У нас есть закон об особенностях местного самоуправления, действующий уже годами. Преждевременно говорить о каких-то новых наработках", — говорит Виталий Безгин, народный депутат "Слуги народа". В декабре 2021 года Верховная Рада продлила до конца 2022 года действие закона об особом порядке местного самоуправления в ОРДЛО.
Если мы полностью обеспечим процесс децентрализации во всех административно-территориальных единицах, то сможем говорить, что мы выполнили условия Минских соглашений
"Андрей Ермак предложил заменить особый статус свободной экономической зоной. Жители СЭЗ получат и децентрализацию, и больше прав, в том числе и многоязычие, больше возможностей и экономических преференций. И все это будет закреплено Конституцией Украины. Это могло бы стать хорошим компромиссным вариантом. Но это вряд ли устроит Россию, желающую контролировать украинскую политику", — объясняет политолог Игорь Петренко.
По словам эксперта, для России это будет рычагом влияния на украинскую политику. Москва хочет, чтобы все важные вопросы внешней и внутренней политики согласовывались с представителями органов местного самоуправления так называемых "республик" после их интеграции. Чтобы в Раде депутаты от Донбасса могли блокировать, например, законопроекты о вступлении Украины в НАТО и ЕС и другие неудобные для Кремля решения.
Также для разрешения конфликта на Донбассе нужно принять закон об амнистии, и это еще одна тема, которую по-разному трактуют не только Украина и Россия, но и действующая власть и оппозиция. В ОПЗЖ считают, что выполнение этого пункта обязательно.
"Мы можем подробно идти по каждому из пунктов этих документов. В протоколе – 12 пунктов, в меморандуме – 9 пунктов, в декларации 13 пунктов. Но там есть четкий пункт, можно его отнести к политической части по выполнению Минских соглашений – принятие закона об амнистии или безответственность лиц, причастных к событиям в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. То есть для того, чтобы решить вопрос вооруженного конфликта, вернуть Донбасс в Украину и Украину на Донбасс, нужно принять закон об амнистии, чего не делается сегодня в Украине", — говорит Юрий Загородний, народный депутат от ОПЗЖ.
В Офисе президента считают, что амнистия боевиков — это красные линии, за которые государство не выйдет, а над новым законопроектом еще предстоит работать.
Эксперты в разговоре с Фокусом отмечают, что власти на это не пойдут в том числе из-за огромного сопротивления в обществе. В мае прошлого года Верховная Рада во втором чтении приняла законопроект о военных преступлениях, он фактически позволит привлечь к уголовной ответственности за тяжкие международные преступления. В частности, преступления против человечности, военные преступления, преступления агрессии и геноцид — те, которые больше всего совершаются на временно оккупированных территориях Крыма и Донбасса. Но за все время Зеленский его так и не подписал. Источники Фокус рассказывают, что вокруг этой темы продолжаются переговоры и торги.
"Напомню, что в августе 2015 года Петр Порошенко уже пытался ввести особый статус на Донбассе. Сейчас, имея такое большинство, которое есть у Зеленского, проголосовать за амнистию и особый статус не трудно. Много для этого не нужно, ведь Зеленский уже имеет 254 голоса "за" в Верховной Раде. И назовут это дорогой к миру, потому что именно такой ценой мы его получим", — говорит военный эксперт Олег Жданов.
Поставить точку в выполнении Минских соглашений могут последние действия России.
15 февраля Государственная дума попросила президента Владимира Путина признать самопровозглашенные "ДНР" и "ЛНР". Соответствующий проект постановления собрал 351 голос. Украина уже осудила намерения России признать независимость самопровозглашенных республик, а опрошенные депутаты говорят, что признание будет означать выход России из переговорного процесса.
Алексей Гончаренко, народный депутат от ЕС, называет такой шаг окончательными "похоронами" Минских соглашений.
"Безусловно, Минские соглашения в том варианте, в котором они принимались, сегодня для Украины неактуальны. Они были актуальны в 2014–2015 годах, потому что тогда были такие условия. Поэтому Минские соглашения должны быть изменены", — говорит он.
Эксперты не исключают, что Путин может отклонить обращение или поставить его на паузу. По их словам, российский лидер заинтересован в выполнении Минских соглашений, но не так, как видит Украина.