Швеция и Финляндия являются ярыми сторонниками ядерного разоружения. Поэтому после вступления северных стран в НАТО может все измениться. Авторы выделяют 4 сценария развития для Европы и США.
В 1966 году, вскоре после того, как Швеция отказалась от своих ядерных амбиций, Альва Мюрдаль, противница ядерного вооружения Швеции, впоследствии получившая Нобелевскую премию мира, сказала: "Если мы вводим что-то вроде одиннадцатой заповеди – "Не создай ядерную бомбу" – то почему она касается только некоторых?".
На протяжении последних 60 лет Швеция и, в меньшей степени, ее соседка Финляндия были связующим звеном между приверженцами ядерного сдерживания и сторонниками отмены разоружения. С момента вступления в Европейский Союз в середине 1990-х годов они играют аналогичную роль, занимая промежуточное положение между основной массой членов НАТО и небольшой группой сторонников разоружения.
Фокус перевел статью Михала Ондерко и Клары Портелы о том, как сжигаются мосты между сторонниками и противниками ядерного оружия после расширения НАТО на север.
Ядерное оружие как составляющая европейской системы безопасности стало яблоком раздора на континенте с момента своего развертывания в начале холодной войны. В течение последних 25 лет Европейский Союз оставался расколотым на страны, выступающие за разоружение, и сторонников сохранения ядерного присутствия на континенте. Теперь, когда Швеция и Финляндия стремятся вступить в НАТО, вопрос о ядерном оружии вновь актуален для Европы. НАТО остается "ядерным альянсом", в вопросах сдерживания завися от ядерного оружия США при поддержке дополнительных арсеналов Великобритании и Франции. Поэтому вступление в него двух стран, выступающих за разоружение, может вызвать дискуссии и, возможно, привести к перестройке континента вокруг вопросов нераспространения и разоружения.
Швеция и Финляндия традиционно "наводили мосты" между союзниками по НАТО, находящимися под ядерным зонтиком США, и небольшой группой решительных сторонников отмены ядерного оружия, таких как Ирландия и Австрия. В числе прошлых попыток наведения мостов – появление первой Стратегии ЕС против распространения оружия массового уничтожения, инициированной Швецией для смягчения трансатлантического и внутриевропейского раскола, вызванного вторжением в Ирак в 2003 году. Эта стратегия во многом была оправдана соображениями нераспространения. Совсем недавно Швеция созвала Стокгольмскую инициативу по ядерному разоружению, также известную как "Камни преткновения", призванную восстановить европейский консенсус по этому вопросу перед лицом растущей поляризации. Однако некоторые опасаются, что если скандинавские страны вступят в НАТО, их роль посредников может оказаться под угрозой.
Есть четыре различных пути, по которым может пойти позиционирование европейских стран в вопросах нераспространения и разоружения. Финляндия и Швеция могут и далее придерживаться нынешнего курса, сохраняя приверженность конечной цели ядерного разоружения. Или же они могут отказаться от разоружения и присоединиться к остальным членам НАТО, что ограничит возможности Европейского Союза в поиске общего языка по вопросам ядерного разоружения. Сторонники разоружения в Европейском Союзе также могут отказаться от активной пропаганды. И напротив, оставшиеся сторонники разоружения могут еще больше радикализироваться, углубляя раскол, даже если Швеция или Финляндия не изменят свою политику.
Европейский Союз является важным ядерным партнером США, поскольку Вашингтон участвует в европейском ядерном сдерживании. Однако углубление раскола в Европейском союзе создает возможности для сторонников "вотэбаутизма", не желающих осуждать ядерную угрозу со стороны России и наращивание военного потенциала Китая.
Ядерный раскол в Европе
Поддержка ядерного разоружения в 1966 году представляла собой кардинальное изменение в шведской политике. После того как Вашингтон применил ядерное оружие в Японии в конце Второй мировой войны, руководство Швеции, как и многие страны в то время, начало изучать возможности применения ядерного оружия. Однако этот выбор вызвал ожесточенные внутренние дискуссии с теми, кто считал разоружение правильным ответом перед лицом ядерной угрозы. К 1960-м годам Стокгольм отказался от своих амбиций по созданию ядерного оружия, выбрав вместо этого политику содействия глобальному ядерному разоружению, как и многие скандинавские страны. Восточный сосед Швеции, Финляндия, даже включила в свою конституцию запрет на размещение ядерного оружия на территории страны в мирное время.
Ядерное оружие долгое время оставалось слишком противоречивым вопросом для Европейского Союза. Страны-члены ЕС имеют совершенно разные взгляды на этот вопрос, а один нынешний член (Франция) и один бывший член (Великобритания) признаны Договором о нераспространении ядерного оружия как державы, обладающие ядерным оружием. Соединенные Штаты также размещают ядерное оружие в пяти европейских странах, четыре из которых являются членами Европейского союза. Эти четыре страны сохраняют способность применить это оружие в случае получения соответствующего приказа. Такое положение вещей является последствием передового развертывания определенных видов оружия во время холодной войны для сдерживания СССР.
Взгляды Европейского Союза на ядерное оружие также разделены по географическому признаку. Новые члены блока в его восточной части поддерживают наличие ядерного оружия из-за серьезных опасений по поводу потенциальной агрессии России, которые усилились после вторжения России в Украину. Польские и чешские ВВС, например, участвуют в ядерных учениях "Поддержка ядерных операций конвенциональной авиационной тактикой". Некоторые польские политики в прошлом заходили еще дальше и выражали заинтересованность в том, чтобы стать более полноправным участником совместного использования ядерного оружия.
Однако западные и скандинавские страны Европейского Союза уже давно придерживаются принципа ядерного разоружения. На переговорах перед принятием Договора о запрете ядерного оружия Нидерланды были единственным членом НАТО, кроме Норвегии, и вместе с Германией, Бельгией, Норвегией, Финляндией и Швецией наблюдали за первой встречей государств-участников Договора в Вене в 2022 году.
Присоединение Франции к Договору о нераспространении ядерного оружия в 1992 году дало толчок усилиям по выработке общей позиции в отношении ядерного распространения. В 1995 году Европейский Союз выступил за бессрочное продление Договора о нераспространении ядерного оружия. В 2003 году он опубликовал свою первую стратегию против распространения оружия массового уничтожения, демонстрируя стремление стать законодателем в этой области. С тех пор Европейский Союз регулярно выступает на крупных дипломатических конференциях по ядерному оружию, излагая свои приоритеты.
Среди стран-членов присутствует единство по вопросам нераспространения, но все еще есть разногласия по вопросам разоружения. Инициаторами этих дискуссий являются Австрия, Швеция, Финляндия, Ирландия, Мальта и иногда Кипр, которые не являются союзниками НАТО и поэтому не поддерживают ядерное сдерживание.
Как мы показали в недавней статье, опубликованной в журнале Contemporary Security Policy, раскол по вопросу ядерного разоружения углубился с появлением Гуманитарной инициативы и Договора о запрете ядерного оружия, широко известного как "гуманитарный поворот" в ядерном разоружении. Это соглашение переосмыслило дискуссии о ядерном оружии, обосновав необходимость разоружения по причине невыразимых человеческих страданий, которые могут возникнуть в результате применения ядерного оружия. На основе данных о голосовании по резолюциям, связанным с ядерным оружием, на Генеральной Ассамблее ООН, можно предположить, что Швеция и Финляндия постепенно заняли промежуточное положение между основной массой союзников по НАТО и небольшой группой нейтральных государств. Со временем Европейский Союз стал более разобщенным по поводу ядерных вопросов. Швеция и Финляндия оказались за пределами мейнстрима Евросоюза. Чего же ожидать международному сообществу, когда они станут полноправными членами НАТО?
Ядерное оружие в Европе. Четыре сценария развития
Сценарий 1. Сохранение курса
Стандартный сценарий заключается в том, что позиция этих двух стран будет характеризоваться преемственностью. Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, которые разделяют Европейский Союз, – это резолюции по Договору о запрете ядерного оружия, против которого решительно выступают члены НАТО. Финляндия и Швеция воздержались в 2020 году при голосовании за резолюцию, выступающую за всеобщее принятие Договора о запрете, но проголосовали против в 2021 и 2022 годах. Они могут продолжать эту политику, занимая срединную позицию и сохраняя дистанцию как от союзников по НАТО, так и от группы сторонников разоружения, не отказываясь полностью от своих давних идей в области разоружения.
Хотя противодействие ядерному оружию противоречит позиции НАТО по сдерживанию, Финляндия и Швеция могут присоединиться к Норвегии, более приверженной делу разоружения, чем другие союзники, и сформировать "скандинавскую фракцию" в альянсе. Норвегия, являясь членом НАТО, всегда была одной из ключевых движущих сил "гуманитарного поворота" в ядерном разоружении.
Этот сценарий означает, что Европейский Союз будет продолжать бороться за достижение консенсуса на крупных конференциях по разоружению. Брюссель будет на словах заявлять о своей приверженности ядерному разоружению, но не требовать конкретных действий. Столкнувшись с растущим давлением со стороны сторонников Договора о запрете ядерного оружия, Европейский Союз продолжит выпускать скупые заявления, признающие существование договора. В крайнем случае, Брюссель может принять некоторые политические решения, которые понравятся сторонникам Договора о запрете, например, поддержать создание фонда помощи жертвам ядерных испытаний. Тем не менее, союзники по НАТО могут ожидать критики со стороны других членов ЕС из-за того, что они прячутся под ядерным зонтиком НАТО.
Сценарий 2. Конформизм
Альтернативный сценарий заключается в том, что Швеция и Финляндия присоединятся к остальным членам НАТО. Это сократит и без того небольшую группу сторонников разоружения в Европейском Союзе до Австрии, Ирландии, Мальты и Кипра. Даже если эта небольшая группа останется верной своей политике, Европейский Союз сосредоточится на ядерном нераспространении и мирном использовании ядерной энергии, но ограничится шаблонными заявлениями о ядерном разоружении. На практике это может выразиться в решительных заявлениях, осуждающих нападения России на украинские атомные электростанции, но в меньшей степени осуждающих воинственную риторику России. Это также снизит убедительность роли Брюсселя как посредника.
Сценарий 3. Новая золотая середина
Путь, выбранный Хельсинки и Стокгольмом, может повлиять на поведение небольшой группы сторонников разоружения. Существует вероятность, что оставшиеся нейтралы будут обескуражены своей растущей изоляцией в контексте ЕС и откажутся от пропаганды разоружения. Их также могут убедить в том, что активизм в области разоружения не стоит затрат. Например, Австрия, один из лидеров Европейского союза по разоружению, рассматривает возможность присоединения к европейской системе ПВО, разрабатываемой в настоящее время европейскими союзниками по НАТО. Если европейские союзники по НАТО дадут понять, что такое сотрудничество со страной, которая открыто осуждает их политику безопасности как аморальную, нецелесообразно, Вену можно будет убедить смягчить свою пропаганду ядерного разоружения.
Это облегчило бы выработку общей политики в Брюсселе, при этом углубив разрыв между Европейским Союзом и остальным миром. В крайнем случае, это может привести к тому, что на встречах в рамках Договора о нераспространении ядерного оружия или на других ядерных форумах вместо осуждения действий России начнутся попытки уравнять ядерное сдерживание НАТО с бряцанием саблями со стороны РФ.
Сценарий 4. Радикализация нейтральных стран
Однако это не единственные возможные варианты. Отказ Хельсинки и Стокгольма от пропаганды разоружения может вызвать радикализацию крошечной группы сторонников разоружения. При таком сценарии некоторые нейтралы покинут Европейский Союз независимо от того, какую политику выберут скандинавские страны.
Некоторые признаки указывают на такой вариант. После того, как Конференция по Договору о нераспространении ядерного оружия в августе 2022 года не смогла принять итоговый документ, представитель Австрии на конференции Александр Кментт написал в Твиттере, что "проект итогового документа был настолько лишен существенного прогресса по #разоружению + #нераспространению, что это не имеет большого значения", и представил конференцию как "4 недели продвижения и утверждения #договора и обоснования его целесообразности".
Поскольку это противоречило официальной позиции Европейского Союза, твит был впоследствии отредактирован, чтобы смягчить его содержание. Нейтралы в Европейском Союзе могут избрать политику подрыва позиции ЕС. Это знаменовало бы отход от безупречной репутации нейтралов, всегдп придерживающихся заранее согласованного консенсуса, каким бы мизерным он ни был. Однако такой отход вполне возможен в то время, когда некоторые члены ЕС открыто оспаривают общепринятые позиции, что заставляет некоторых авторов говорить о "дезинтеграции" Европы. Печально известная кампания премьер-министра Венгрии Виктора Орбана против санкций против России – пока что единичный случай, который может создать прецедент. В случае реализации этого сценария, даже если Швеция и Финляндия продолжат придерживаться своего курса, может создаться впечатление, что они становятся ближе к мейнстриму НАТО.
Последствия решений о ядерном разоружении/вооружении
Будущая позиция Хельсинки и Стокгольма по вопросу ядерного разоружения важна как для глобального режима ядерного вооружения, так и для внутриевропейского сотрудничества по вопросам безопасности. Это сотрудничество влияет на трансатлантическое сотрудничество в сфере безопасности. Несмотря на то, что перспективы ядерного разоружения в настоящее время мрачны, сохранение умеренной фракции сторонников разоружения в Европейском Союзе и, возможно, ее перетекание в НАТО может создать импульс для контроля над вооружениями совместно с Россией. Для сотрудничества ЕС с Соединенными Штатами все три сценария представляют различные проблемы.
Проблема первого сценария заключается в том, как сохранить конструктивное взаимодействие с большинством стран, требующих прогресса на пути к ядерному разоружению. Второй сценарий облегчает согласование внутри Европейского Союза, но при этом подрывает позицию ЕС, что в конечном итоге снижает способность Брюсселя наводить мосты. Любой сценарий, кроме того, в котором Финляндия и Швеция останутся на прежних позициях, представляется неблагоприятным с точки зрения США. Отказ скандинавских стран от пропаганды разоружения усилит поляризацию Европы, что поставит под угрозу позицию Европейского Союза как актора в рамках глобального режима нераспространения. Это затруднит трансатлантическое сотрудничество в сфере безопасности.
В конечном итоге, эти внутренние разногласия поставят под угрозу способность Европейского Союза выработать общую политику, лишив мировое сообщество одной из крупнейших и наиболее заметных групп, выступающих за разоружение. Соединенные Штаты получили большую выгоду от объединения с Европейским союзом на этих международных форумах. Вашингтон мог бы объединиться с Брюсселем, чтобы свои собственные заявления о возможном разоружении в соответствии с ответными сокращениями других ядерных держав. Риск заключается в том, что раздробленный Европейский Союз подорвет доверие к европейским обязательствам по ядерному разоружению и к его потенциалу в качестве связующего звена между странами, обладающими ядерным оружием, и теми, кто выступает за полное разоружение. Результатом может стать дальнейшая дискредитация режима нераспространения, ведущая к тому, что такие страны, как Россия и Китай, воспользуются этой ситуацией, чтобы оправдать наращивание своих ядерных арсеналов.
Поскольку ядерные риски сохраняются, глобальные многосторонние форумы все чаще становятся местом, где выигрываются или проигрываются политические сражения. В этом начинании у Соединенных Штатов нет более близких соратников, чем Европейский Союз. Вступление Швеции и Финляндии в НАТО либо усилит, либо ослабит авторитет ЕС в деле ядерного разоружения.
Об авторах
Михал Ондерко – профессор международных отношений в Университете Эразма Роттердамского и сотрудник Центра исследования проблем мира в Праге при Карловом университете в Праге, Чехия. Ранее он был младшим научным сотрудником Центра международной безопасности и сотрудничества Стэнфордского университета.
Клара Портела – профессор политологии в Университете Валенсии, Испания. Ранее работала помощником старшего аналитика в Институте исследований безопасности Европейского союза, где отвечала за вопросы контроля над вооружениями и разоружения.