Россия претендует на дно. Как Кремль пытается выиграть в борьбе за Арктику

В 2007 году на морском дне на Северном полюсе был установлен выполненный из титана церемониальный флаг РФ. Тогда министр иностранных дел Канады Питер Маккей заметил: "Сейчас не XV век, вы не можете ездить по миру и просто устанавливать флаги". Флаг России, установленный на глубине 305 метров под водой — это сигнал. Вопрос о пересекающихся международных претензиях на морское дно Северного полюса может показаться несерьезным, особенно по сравнению с вторжением России в Украину и напряженностью вокруг Тайваня. Тем не менее, эта сложная проблема имеет серьезные геополитические последствия.

Фокус перевел статью Элизабет Бьюкенен о том, что как ведет себя Россия в большой арктической гонке.

Россия уже более двух десятилетий использует международные правила, чтобы получить права на морское дно Северного полюса. В феврале 2023 года Москва без лишнего шума одержала крупную победу в юридической борьбе за арктическое морское дно. Однако этот значительный юридический выигрыш произошел в условиях международной безопасности, существенно отличающихся от тех, при которых Москва установила свой флаг на дне океана. Арктика была пространством для нескольких возможностей сотрудничества и координации между Россией и Западом, но это перестало быть актуальным после вторжения России в Украину в 2022 году. Если у Москвы не будет рамок, способствующих диалогу и взаимодействию, а также стимулов для продолжения соблюдения международно-правового режима Арктики, регион ждут сложные времена.

До сих пор Москва строго придерживалась правил игры в "гонке" за право обладания морским дном и богатствами Северного полюса. Под гонкой подразумевается сближение стратегических интересов государств Арктического кольца: России, США, Дании, Канады и Норвегии. Эти интересы включают в себя доступ и использование глобальных транспортных коридоров, будущее маршрутов передачи данных по подводным кабелям, преимущественные возможности базирования спутников как для военных, так и для научных целей, а также доступ и потенциальный контроль над ресурсами Арктики (живыми и неживыми).

Россия взяла на себя научное бремя доказательств, необходимое для узаконивания ее претензий на расширенный континентальный шельф. Десятилетия научных исследований, арктических миссий и обмена информацией с Данией и Канадой привели к тому, что Комиссия ООН по границам континентального шельфа признала большинство претензий Москвы на расширенный арктический континентальный шельф "обоснованными".

Но почему Россия должна использовать для завоевания Арктики правовые методы вместо применения силы? Любопытно, что стандартный механизм Российской Федерации – применение силы – не был использован для предъявления претензий и обеспечения контроля над огромными минеральными богатствами морского дна Арктики. Вместо этого президент Владимир Путин отдал предпочтение трудоемкому юридическому процессу.

В связи с рекомендацией комиссии в пользу России возникают любопытные вопросы. Почему Москва неукоснительно соблюдает международные правила и нормы в Арктике и в то же время не делает этого в Украине? Далее, что будет делать Россия с этой юридической победой – особенно сейчас, когда сотрудничество и диалог в Арктике практически заморожены как прямой результат вторжения России в Украину? Могут ли и будут ли Канада и Дания продолжать сотрудничать с Россией в разрешении своих собственных претензий на расширенный континентальный шельф в Арктике, или же единство и сплоченность Запада в Арктике подходит к концу?

Российские претензии на морское дно Арктики

Конвенция ООН по морскому праву позволяет прибрежным государствам устанавливать внешние границы своих континентальных шельфов за пределами 200 морских миль. Рекомендация Комиссии по границам континентального шельфа настолько расплывчата, что заявки на расширение континентального шельфа просто признаются обоснованными или нет. В большинстве случаев комиссия запрашивает дополнительные научные данные для выработки своих рекомендаций.

В случае перекрывающихся претензий, как в примере с морским дном Северного Ледовитого океана, комиссия просто дает рекомендацию относительно обоснованности претензии. Она не выносит решений. Такие обсуждения оставляются на усмотрение конкурентов, которые должны сами вести переговоры, договариваться или не договариваться между собой.

Три государства – Россия, Дания и Канада – имеют обоснованные претензии на суверенное право на этот район Арктики. В каждом случае их континентальный шельф простирается далеко в Северный Ледовитый океан. Соединенные Штаты не ратифицировали Договор по морскому праву, поэтому они остаются в стороне, когда речь заходит о притязаниях на расширенный континентальный шельф.

Но это длительный процесс. В большинстве случаев Комиссии по границам континентального шельфа требуются десятилетия для рассмотрения претензий на расширенный континентальный шельф. Конечно, государство лишь закрепляет особые (суверенные) права на участок морского дна и недр, и в этом случае рекомендации комиссии не являются юридически обязательными. Однако если Россия (или любое другое государство) примет эти рекомендации в качестве своих границ континентального шельфа, то результат будет окончательным и обязательным для всех участников Конвенции ООН по морскому праву.

Тем не менее, Россия взялась перепрыгивать через "огненные обручи" комиссии. В 2007 году тогдашний министр природных ресурсов России Юрий Трутнев заявил, что претензии Москвы на расширенный континентальный шельф были связаны с обеспечением прав России на огромные минеральные богатства арктического морского дна и недр. По официальным российским оценкам, в пределах заявленного Москвой расширенного континентального шельфа находится до 5 миллиардов метрических тонн углеводородных ресурсов.

Россия ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву в 1997 году и, как и все подписавшие ее государства, получила 10 лет с момента ратификации для подачи заявки на расширенный континентальный шельф. Хотя у нее был срок до 2007 года, Москва поспешила подать заявку в 2001 году. В этой заявке, поданной в Комиссию по границам континентального шельфа, предлагалось установить внешнюю границу вплоть до географического Северного полюса. Однако комиссия запросила дополнительные научные доказательства в поддержку российского утверждения.

В 2015 году Россия представила комиссии частично пересмотренные доказательства. Ее претензии больше не касались Северного полюса. Москва провела достаточно исследований и теперь собрала доказательства, чтобы претендовать на около 1,2 миллиона квадратных километров арктического морского дна. Россия стремилась подтвердить суверенные права на территорию, которая "по площади равна Франции, Италии, Германии и Испании вместе взятым". Ожидая обсуждения комиссии, Москва пересмотрела свою заявку в 2021 году. Она представила комиссии дополнение, которое, по сути, еще больше расширяло ее притязания на исключительные экономические зоны Канады и Дании (через Гренландию).

6 февраля 2023 года комиссия вынесла свои рекомендации в ответ на представление Москвы по расширенному арктическому континентальному шельфу. Рассмотрев информацию, предоставленную в частично пересмотренной российской заявке 2015 года, а также в дополнении 2021 года, комиссия признала действительной подавляющую часть претензий (около 1,7 миллиона квадратных километров морского дна). Около 300 тысяч квадратных километров расширенной претензии не прошли научный порог для рекомендации. Тем не менее, менее чем через неделю, 14 февраля, Россия представила дополнительные научные доказательства, относящиеся к этой части заявки.

Претензии РФ на Арктику. Впереди бурная вода

Некоторые утверждают, что рекомендация комиссии в пользу России, по сути, приближает спор о дне Северного Ледовитого океана к завершению. Однако Москва уже открыто заявила, что эта недавняя рекомендация "не станет последним словом в дискуссии о правах на арктическое морское дно".

Действительно, представления Комиссии по границам континентального шельфа рассматриваются в порядке очередности – кто первым встал, того и тапки. Это означает, что представления Дании и Канады по расширенному континентальному шельфу, относящиеся к Арктике, будут рассматриваться по меньшей мере десять лет. Долгое время ожидалось, что все три государства будут продолжать обмениваться нотами и сохранять позицию непредвзятости по отношению к существующим заявкам друг друга, находящимся на рассмотрении комиссии. Однако значительные геополитические сдвиги, вызванные российско-украинской войной, внесли неопределенность в устойчивое международное право в Арктике.

Действительно, центральный форум управления регионом, Арктический совет, приостановил работу с Россией в марте 2022 года. Это, несомненно, повлияло на региональный диалог. Хотя Арктический совет не уполномочен заниматься вопросами военной безопасности или стратегическими проблемами, он был ключевым форумом для диалога и сотрудничества с Москвой. Интересен тот факт, что судьба ключевого арктического соглашения, касающегося стратегических проблем – Илулиссатской декларации 2008 года – не обсуждалась арктическими государствами.

Именно Илулиссатская декларация в письменном виде фиксирует намерение арктических государств сотрудничать по "делимитации внешних границ континентального шельфа", обеспечивая "упорядоченное урегулирование любых возможных пересекающихся претензий". Учитывая, что соглашение опирается на "взаимное доверие и прозрачность", весьма вероятно, что благие намерения, заключенные в нем, теперь окончательно ушли в историю. Арктика прошла точку невозврата с точки зрения доверия, уважения и диалога вокруг Полярного круга.

Действительно, 27 февраля 2023 года Путин подписал закон о внесении изменений в Арктическую стратегию России. Несмотря на шумиху в прессе – хотя арктические эксперты этого вполне ожидали – ссылка на взаимодействие именно через Арктический совет (и с ним), которая когда-то содержалась в разделе 16(a), была отменена. Теперь Россия будет взаимодействовать в Арктике только на двусторонней основе с другими государствами. Осталось открытым окно для активного участия в исследованиях и "научном, технологическом, культурном и приграничном сотрудничестве". Как говорится, есть и хорошие новости.

В раздел 16(b) стратегии поправки внесены не были – Москва утверждает, что Арктическому совету отводится "роль ключевого регионального объединения, координирующего международную деятельность в регионе". Кроме того, стоит отметить, что в российскую стратегию не было внесено никаких изменений относительно поддержания взаимодействия с арктическими государствами по "вопросу делимитации континентального шельфа". Таким образом, в официальной политике Россия, очевидно, намерена сохранять приверженность процессам Комиссии по границам континентального шельфа и общему духу арктическо-краевого сотрудничества.

Приверженность России международным правовым рамкам в Арктике хороша в теории, но ее действия в Украине показывают, что Москва может легко передумать. Рекомендация комиссии, по сути, узаконивает значительно расширенный арктический континентальный шельф для России. Это имеет двойную пользу для Путина: внутри страны "победа" может быть также использована в качестве публичного нарратива для иллюстрации законности притязаний Москвы как ведущей арктической державы.

Любой отпор Запада в отношении решения комиссии или отказ от согласованных юридических путей делимитации перекрывающихся претензий также будет использован для укрепления стратегического мышления России по принципу "мы против Запада". Подтверждение арктических приятазний России может также способствовать привлечению традиционно не склонных к риску иностранных инвестиций и участия со стороны государств, расположенных далеко за пределами Арктики, таких как Китай и Индия.

Арктический горизонт

Арктическая безопасность приняла интересный оборот с получением Россией подтверждения большей части ее претензий на расширенный континентальный шельф, особенно учитывая тот факт, что это происходит на фоне потенциально необратимого разрыва в приполярном арктическом сотрудничестве и диалоге, и в то же время, когда Россия ведет войну в других регионах.

Текущие двусторонние переговоры между Россией и ее канадскими и датскими партнерами еще могут продолжаться и увенчаться успехом. Государства могут продолжать "выжидать", по крайней мере, в течение десятилетия или около того, чтобы получить все рекомендации комиссии по внешним границам арктического континентального шельфа. Или может произойти мирное урегулирование этого вопроса. Однако, чтобы это стало возможным, все три государства сначала должны адекватно разграничить свои претензии, чтобы начать планировать потенциальную добычу запасов морского дна и недр. Но это, конечно, потребует значительного сокращения притязаний России.

Однако примат этого богатого ресурсами морского дна в общем планировании национальной безопасности России вносит в сценарий сотрудничества некоторые противоречия. Действующая арктическая стратегия России (Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года) была представлена в 2020 году. В этом документе разграничение расширенного континентального шельфа России рассматривается как основополагающий фактор национальной экономической безопасности. В нем говорится, что шельф "содержит более 85,1 триллиона кубических метров… газа, 17,3 миллиарда тонн нефти… и стратегические запасы для развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации".

Добыча ресурсов морского дна на Северном полюсе, несомненно, потребует технологий и капитала, а также жизнеспособного долгосрочного (не менее 30 лет) экспортного рынка и клиентской базы – и то и другое сейчас сложно представить. Покорение арктического морского дна – это нечто большее, чем права на ресурсы (живые и неживые) или наполнение государственной казны. С географической точки зрения, все более активное и физическое присутствие Москвы на Северном полюсе фактически приближает "врага" к полярным "воротам" Америки.

Добыча ресурсов также открывает новые возможности для вовлечения в арктическую картину государств, которые тоже враждуют с США. Конечно, такие государства, как Китай, делают гораздо больше, чем просто инвестируют в ресурсные проекты – у них есть внутреннее законодательство и возможность защищать государственные инвестиции как стратегические интересы с помощью военных развертываний. Ситуация, в которой Россия способствует расширению присутствия Пекина в Арктике, прямо у порога Америки, в лучшем случае вызывает опасения, учитывая, что Китай может узаконить активное военное присутствие на арктической арене.

В случае конфликтного сценария Россия не имеет себе равных, когда речь идет об арктическом потенциале. Москва располагает более чем 40 ледоколами, и еще больше ледоколов находятся на подходе, если ей понадобится полярная сила, чтобы потеснить других претендентов на дно Северного полюса. У Соединенных Штатов есть только два ледокола (Polar Star и Healy), способных работать в Арктике, и оба они все чаще страдают от поломок и возгораний.

Путинская Россия, похоже, заинтересована (не в последнюю очередь с учетом вышеупомянутого пересмотра арктической стратегии) в поддержании диалога с Данией и Канадой как претендентами на арктическое морское дно. Кроме того, поскольку председательство в Арктическом совете переходит от Москвы к Норвегии, повестка дня Осло сосредоточена на выживании совета как главного форума дипломатии Полярного круга. Норвегия до сих пор избегала призывов разорвать отношения с Москвой. Так, премьер-министр Норвегии Йонас Гар Стере недавно сказал: "Люди стирают Россию с карты, как будто ее больше нет. Но она есть". Очевидно, единство и сплоченность Запада в Арктике оказались под угрозой. Главным фактором неизвестности для региона остается вопрос, вернется ли Россия за стол Арктического совета вообще.

На фоне разрушения мира в Европе следующие шаги России в Арктике вполне могут на неопределенное время покончить с ситуацией "чем дальше на север, тем ниже напряженность". Конца этой арктической саге пока не предвидится, что также подчеркивает сложность международного права в действии: Россия одновременно нарушает правила на одном театре военных действий и до поры до времени соблюдает правила на другом. Чтобы справиться с этой двойственностью, потребуются гибкие дипломатические способности и хотя бы базовый уровень диалога вокруг полярного круга. Будем надеяться, что Москва останется на связи.

Об авторе

Элизабет Бьюкенен – приглашенный профессор Института современной войны в Вест-Пойнте и научный сотрудник Центра стратегических исследований Королевского военно-морского флота Five Eyes. Ее книга Red Arctic была опубликована 24 марта 2023 года в издательстве The Brookings Press.