От коровьих рогов до Шенгена. За что и как голосуют швейцарцы на своих референдумах

Швейцария и прямая демократия

Первый референдум в Швейцарии провели не по своей воле. После того как страна, состоявшая из самоуправляемых кантонов, была оккупирована войсками революционной Франции, ее решили преобразовать в унитарную Гельветическую Республику. Для принятия ее второй конституции в мае 1802 года как раз и было задействовано всенародное голосование. Механизм дал сбой. В поддержку текста документа высказались 72 тыс. человек, тогда как против — 92 тыс. Кураторы процесса причислили тех, кто не явился (167 тыс. человек — примерно столько, сколько пришло), к лику проголосовавших утвердительно, переломив ситуацию через колено. Однако ввести в действие Конституцию не удалось. Французам пришлось вернуть Швейцарии децентрализованную систему власти. И лишь в 1814-м Женева стала первой и единственной "ласточкой" среди всех кантонов, проведя основной закон через референдум.

В 1848 году противоречия разобщенности удалось примирить принятием конституции, которая была одобрена представителями 15 кантонов и одного полукантона. Многие авторы считают, что именно этот документ, расширявший полномочия союзной власти, превратил Швейцарию, бывшую до того конфедерацией, де-факто в федерацию. Таковой она, в сущности, остается и сегодня, хотя слово "конфедерация" сохраняется в официальном названии страны. Каждый кантон имеет свои конституцию и законодательство, однако их действие ограничено федеральным основным законом. С далекого 1848 года, собственно, и принято отсчитывать историю швейцарских референдумов. Только на федеральном уровне за последние 170 с лишним лет их было проведено более 600.

Референдумы в Швейцарии: система, проблемы и толика экзотики

В Швейцарии есть несколько типов референдумов. Прежде всего — так называемые обязательные. Народу неизбежно предлагают проголосовать, если на повестке дня стоят любые поправки в федеральную конституцию. В этот же уважаемый пул входят важные международно-правовые акты типа вступления страны в международные организации или межгосударственные союзы. К примеру, в свое время швейцарцы всенародно решали, входить ли им в Европейское экономическое пространство и присоединяться ли к Шенгенскому соглашению. Первая перспектива была отвергнута, вторая — одобрена.

Центр изучения проблем прямой демократии при Университете Цюриха, скрупулезно проанализировав 50 ключевых тем федеральных голосований с 1848 года, пришел к выводу, что вопросы федерализма волновали граждан страны больше всего, за единственным исключением — непрямого налогообложения. 43 раза швейцарцы приходили к урнам, чтобы внести (или отклонить) поправки в модель своего федерализма. И на раз больше — чтобы решить судьбу того или иного налога. Плоды фискальной политики ощущает на себе каждый житель республики. Однако вопросы федерализма могут быть куда более взрывоопасными. Пресловутый "Рештиграбен" ("Картофельный ров"), граница между немецкой и французской частями страны, никуда не делся. Социологическое исследование "Вопрос к Швейцарии", проведенное летом 2014 года, показало, что более чем три четверти населения Конфедерации чувствуют существование "картофельного барьера". О чем бы ни шла речь на референдуме, мнения швейцарских "французов" и "немцев", как правило, не совпадают.

Особо горячих точек это различие не создало. Однако конфликт вокруг кантона Юра, как пишет Ренат Кюнци для swissinfo.ch, "имел все ингредиенты возможной новой, второй по счету, гражданской войны". Именно здесь совпали четыре составляющие фундаментального несогласия: религиозного, языкового, социального и экономического.

"Здесь столкнулись два мира: бедный, католический и франкоязычный мир региона швейцарской Юры с одной стороны и богатый, развитый, протестантский и немецкоязычный кантон Берн — с другой. Отсюда и источник желания франкоязычного меньшинства отделиться от Берна и создать свой собственный кантон", — говорит Вольф Линдер, профессор Университета города Берна. На общенациональном референдуме решили создать новое образование, и 1 января 1979 года кантон Юра официально вошел в состав Швейцарии. Однако этим конфликт не исчерпался.

В 2017-м город Мутье, находящийся под юрисдикцией Берна, пожелал перейти в состав Юра.

Маховик референдума, на сей раз уже местного, был запущен. Жители Мутье проголосовали за отделение от Берна. Однако в ­2019-м суд аннулировал результаты голосования. К трагедии это не привело. Все-таки Швейцария, как отмечает господин Линдер, обладает набором механизмов и традиций, без которых катастрофа становится почти неизбежной, как трагический пример — распад Югославии, на который ссылается профессор. Но напряжение в пограничном городе не спадает.

Факультативные, или необязательные, референдумы начали проводиться с 1874 года, когда вступила в силу новая (на тот момент) конституция, четко определившая роль всенародных голосований в политической системе страны. С той поры любой швейцарский закон, принятый парламентариями, могли бросить в жернова референдума те, кто был им недоволен. Для этого достаточно было собрать 50 тыс. подписей граждан.

Народные законодательные инициативы ведут свой отсчет с 1891 года. Если кто-то считает, что в обществе назрела проблема, требующая решения, запускается процесс сбора подписей. Их должно быть не менее 100 тыс. Текст инициативы регистрируется в Федеральной канцелярии в Берне, а парламент проверяет ее на предмет соответствия конституции и обязательному международному праву. После чего ее ставят в очередь на голосование. Более четверти века назад одна-единственная публикация в журнале Beobachter ("Наблюдатель") привела к принятию "Федерального закона о помощи жертвам насильственных преступлений".

При этом следует сказать, что народные законодательные инициативы, выдвигаемые отдельными инициативными группами, а то и просто одиночными гражданами, отвергаются гораздо чаще, чем вопросы, вынесенные на обязательные референдумы. Швейцарцы отвергли около 90% всех народных законодательных инициатив, одобрив в то же время более 70% предложений, вынесенных на обязательные референдумы.

"Это не связано с давлением, — утверждает Томас Видмер, профессор Цюрихского университета. — Это связано с тем, как вырабатываются предлагаемые решения. Когда на референдум выносится то или иное решение правительства, то, как правило, это какие-то законные акты или документ, который долго готовился, прорабатывался, обсуждался и проходил парламентские законотворческие процессы. А когда речь идет о народной инициативе, то небольшая группа людей призывает голосовать за какое-то решение, но оно менее проработано".

Отсюда и присутствие доли "экзотики", которую то и дело отдельные граждане предлагают поддержать на референдуме. Типа инициативы 66-летнего фермера Армина Капаула, предложившего в 2018 году оставлять коровам рога, чтобы они могли держать голову "высоко и гордо". А за это получать субсидии от государства в размере CHF190 ($191,65) на одну единицу рогатого скота. И хотя в Швейцарии корова — национальный символ, граждане страны проголосовали против.