"Своя маленькая ЧВК": зачем Киеву "Муниципальная охрана" и что на самом деле вскрыл скандал на Теремках

Столкновения на Теремках из-за строительства резервной теплотрассы неожиданно вызвали гораздо более широкую дискуссию — не только о деревьях, маршруте теплосети или конфликте городских властей с жителями. После того как в центре противостояния оказались сотрудники столичной "Муниципальной охраны", а одна из участниц протеста получила травму, возник другой вопрос: что это вообще за структура, какими полномочиями она обладает и зачем Киеву собственная охрана, если за общественный порядок отвечает Национальная полиция.

При этом реакция городских властей на события изменилась буквально за несколько дней. Сначала в КГГА заявили, что нарушений со стороны "муниципалов" не зафиксировали. А уже после нового обострения мэр Виталий Кличко обратился в полицию с просьбой дать правовую оценку их действиям, а внутри самой "Муниципальной охраны" назначили служебную проверку.

От деревьев до столкновений: что произошло на Теремках

Конфликт на Теремках начался не из-за "Муниципальной охраны". Причиной стало строительство резервной тепловой сети и вырубка деревьев на территории зеленой зоны.

В случае аварийной остановки ТЭЦ-5 новая сеть должна обеспечить теплоснабжение 183 жилых домов, трёх медицинских учреждений и 18 школ и детских садов. Изначально в коридоре строительства планировалось удалить 662 дерева, 56 из которых должны были быть пересажены. Речь шла, в частности, о дубах возрастом до 120 лет, ясенях, клёнах, липах и других насаждениях.

Против такого варианта выступила часть местных жителей. После протестов проект был пересмотрен. КГГА сообщила, что измененный маршрут позволяет сохранить около 160 деревьев, а удалить придется примерно десять насаждений. В то же время другая часть жителей поддерживала строительство, аргументируя это проблемами с отоплением и водоснабжением прошлой зимой.

21 сентября, после примерно полуторамесячного перерыва, работы возобновились. На стройплощадке вместе с полицией появились сотрудники КО "Муниципальная охрана".

В КГГА пояснили, что охранников привлекли из-за блокирования техники и работы технических бригад. Задачей "Муниципальной охраны", по версии администрации, было охранять объект и совместно с полицейскими обеспечивать порядок и не допускать людей в опасную зону работы крупногабаритной техники.

Однако уже на следующий день ситуация обострилась. В соцсетях начали массово распространять видео столкновений, на которых сотрудники "Муниципальной охраны" силой оттаскивают протестующих от места работ, снимают их с поваленного дерева и заламывают руки. На одной из записей несколько мужчин тащат женщину, которая кричит, чтобы ей не ломали руку. Две активистки после инцидента обратились за медицинской помощью, их забрала "скорая"; у одной из женщин медики диагностировали растяжение связок пальцев руки.

Полиция Киева подтвердила факт получения травмы одной из участниц протеста: ей оказали домедицинскую помощь, после чего её осмотрели медики. Сведения о происшествии внесены в Единый реестр, правоохранительные органы начали расследование.

Что такое "Муниципальная охрана"

Несмотря на название и форму, киевская "Муниципальная охрана" не является муниципальной полицией.

Это коммунальная организация КГГА, созданная на основе собственности территориальной общины Киева и подчиняющаяся Департаменту муниципальной безопасности. Её главная цель, согласно официальному описанию, — организация и практическая реализация мер по охране имущества общины.

Среди направлений работы указаны охрана объектов коммунальной собственности, патрулирование, реагирование на противоправные действия в отношении объектов охраны, а также участие в мероприятиях, связанных с выполнением решений городских властей в сферах архитектуры, градостроительства и благоустройства.

Организация действует, в частности, в соответствии с Законом Украины "Об охранной деятельности". На Теремках, как заявили в КГГА, её сотрудники действовали также на основании отдельного поручения исполняющего обязанности первого заместителя председателя КГГА Петра Пантелеева.

Организация была создана в 2017 году как коммунальное предприятие, а впоследствии преобразована в коммунальную организацию.

С годами её масштаб значительно вырос. В прогнозе бюджета Киева на 2026–2028 годы для "Муниципальной охраны" на 2026 год предусмотрена штатная численность в 1600 сотрудников. В документе также говорится об охране десятков объектов социальной защиты и медицины, более тысячи образовательных учреждений и объектов жилищно-коммунального хозяйства.

То есть говорить, что "муниципалы" вообще не выполняют никаких практических функций, было бы неправильно. Городу действительно нужна физическая охрана школ, больниц, административных зданий и другого коммунального имущества.

Вопрос заключается в другом: должна ли эта же структура участвовать в силовом противостоянии с жителями, когда рядом уже находится полиция?

Депутат Киевсовета Леонид Емец в комментарии Фокусу отмечает, что именно ситуацию на Теремках считает показательной: конфликт вокруг городского проекта, по его мнению, не должен был переходить в силовую плоскость.

"Как человек, который сам неоднократно участвовал в борьбе с незаконной застройкой и лез под ковш экскаватора, должен сказать, что недопустима ситуация, когда кто-то пытается решать эти вопросы силовыми методами. Здесь может идти речь только о юристах, документах и совместном решении, исходящем из интересов киевлян", — говорит депутат.

Емец считает, что проблема возникла значительно раньше, чем на площадке появилась "Муниципальная охрана". По его мнению, ещё на этапе проектирования теплотрассы руководство "Киевтеплоэнерго" должно было учесть не только технические параметры, но и экологическую, историческую и социальную составляющие.

"Мудрость руководства "Киевтеплоэнерго" должна была бы заключаться в том, чтобы этой проблемы вообще не было. В какой-то момент нужно было просто немного иначе проложить трассу — не только с технической точки зрения, но и с учетом экологической, исторической и социальной составляющих города", — отмечает Емец.

В результате, по словам депутата, Киев столкнулся с одним из самых худших возможных сценариев: часть деревьев уже спилили, строительство теплотрассы приостановилось, конфликт дошел до судов, а применение силы в отношении активистов породило еще и вопросы об ответственности конкретных сотрудников.

"Применять силу к активистам в таком формате — недопустимо. Здесь обязательно должно быть служебное расследование, здесь обязательно будет полицейское расследование по факту возможного превышения полномочий и причинения вреда. В результате теплотрасса нужна, противостояние продолжается, к этому еще добавились суды. А теперь еще будут следственные действия и все остальное, что точно не ускорит ни прокладку теплотрассы, ни повысит авторитет власти", — говорит Емец.

Отдельно депутат обращает внимание на управленческие проблемы "Киевтеплоэнерго". По его словам, у компании на протяжении многих лет отсутствует полноценный наблюдательный совет, а именно такой орган должен отвечать за стратегические решения и учитывать не только техническую целесообразность, но и более широкие последствия для города.

При этом Емец не призывает автоматически ликвидировать "Муниципальную охрану". По его мнению, сначала городские власти должны публично ответить на основные вопросы, касающиеся самой структуры.

"Сейчас должна состояться очень серьезная беседа городских властей с киевлянами, в ходе которой должны быть даны ответы на все вопросы. Зачем нужна муниципальная охрана? Кому она подчиняется? Где начинаются и заканчиваются пределы ее полномочий? Где она имеет право и что может применять? Должен быть четкий ответ на все эти вопросы. И уже после этого — ответ относительно целесообразности и необходимости существования муниципальной стражи", — говорит депутат.

Не полиция, но и не просто охранник: проблема существовала ещё до появления Теремков

На самом деле вопрос о статусе подобных структур возник не после нынешнего скандала и касается далеко не только Киева.

В 2024 году кандидат юридических наук Ирина Литвиненко опубликовала исследование "Муниципальные органы охраны правопорядка: понятие и практика внедрения в Украине". В нем она проанализировала практику создания таких структур в различных общинах.

И уже сама терминология свидетельствует об отсутствии единого подхода. В одних городах существуют "муниципальные стражи", в других — "муниципальная охрана", "муниципальная гвардия", "муниципальная дружина", а кое-где использовали даже название "муниципальная полиция".

Литвиненко обращает внимание на то, что такие структуры не следует автоматически приравнивать к правоохранительным органам. Они могут выполнять отдельные функции, связанные с поддержанием порядка, однако это не делает их аналогом Национальной полиции.

В разных общинах их создавали по-разному: в качестве департаментов, инспекций или отделов непосредственно в системе местного самоуправления либо в качестве отдельных коммунальных предприятий и организаций.

По мнению исследовательницы, с учетом характера их задач более обоснованной является модель, при которой муниципальные органы охраны правопорядка входят непосредственно в систему исполнительных органов местного самоуправления.

Киевская модель несколько отличается: после реорганизации "Муниципальная охрана" больше не является коммунальным предприятием, а функционирует как коммунальная организация, подчиняющаяся Департаменту муниципальной безопасности.

Но главный вывод исследования для нынешней дискуссии ещё важнее: Украине не хватает единой специальной законодательной модели таких структур.

Литвиненко считает необходимым принятие специального закона, который четко определил бы их название, организационно-правовую форму, задачи, функции, способы работы, механизмы подчинения, контроля и ответственности.

И именно на фоне Теремок эта академическая дискуссия перестает выглядеть теоретической.

Ведь когда сотрудник охраняет школу или коммунальное здание, его роль понятна. Гораздо сложнее становится тогда, когда тот же самый сотрудник в форме оказывается между строительной техникой и протестующими и фактически участвует в их оттеснении.

Зачем нужны "муниципалы", если есть полиция?

Бывший сотрудник СБУ Иван Ступак в комментарии Фокусу говорит, что сама идея муниципальной охраны имеет практический смысл — прежде всего из-за необходимости постоянно охранять большое количество городских объектов.

"Охрана объектов, обеспечение безопасности — отчасти это необходимо, потому что есть объекты, которые полиция не может охранять, либо это обходится дорого. Например, здание КГГА. Его же нужно охранять, кто-то должен там дежурить. Если заключать договор с Полицией охраны, это может дорого обойтись. Здесь есть и конкуренция, чтобы разбавить монополию Полиции охраны", — объясняет Ступак.

Есть и ещё один фактор — нехватка кадров в самой полиции. По словам Ступака, личного состава не хватает, часть сотрудников увольняется, поэтому возложить на полицию все функции, которые сейчас выполняет муниципальная охрана, в условиях войны было бы сложно.

Именно поэтому он не поддерживает идею немедленного расформирования этой структуры.

В то же время Ступак критически оценивает то, как "Муниципальную охрану" задействуют в конфликтах, связанных со строительством или земельными вопросами. По его словам, проблема возникает тогда, когда охранная структура фактически становится физическим ресурсом городских властей.

"По сути, эта муниципальная охрана превратилась в некую маленькую ЧВК. Это люди, это сила, которая в любой момент может оказаться в центре какого-нибудь скандала. Вырубка леса, территория под строительство — отправили охрану, она всех отодвинула в сторону, позволила строителям работать. По-моему, нужно ограничить их полномочия и должен быть контроль со стороны депутатов", — говорит Ступак.

Где заканчивается служба охраны и начинается полиция

Именно это возвращает нас к самому неудобному вопросу всей истории.

В случае с Теремками сама КГГА заявила, что "Муниципальная охрана" была привлечена для охраны строительной площадки и поддержания порядка совместно с полицейскими.

Но если речь идет о мирном протесте, возможном нарушении общественного порядка или необходимости применения принуждения к человеку — кто должен действовать: полицейский или сотрудник коммунальной охраны?

Ступак считает, что функции "муниципалов" необходимо более четко ограничить именно охранной деятельностью.

При этом эксперт обращает внимание и на другую, по его мнению, системную проблему — зависимость местных силовых структур от городских властей. Он связывает это, в частности, с вопросами обеспечения сотрудников правоохранительных органов жильем и выделения земельных участков под застройку.

"Мэр Киева очень зависим от местных силовиков. Никто не станет активно противодействовать ему, если не поступит указание сверху. У полиции нет квартир, есть очереди на жилье, земельные участки под застройку не выделяются. Поэтому здесь существует определенная привязанность", — считает Ступак.

Ступак также критически оценивает реакцию Кличко после скандала на Теремках. По его мнению, странно, когда после резонансного инцидента с участием подчиненной городу структуры руководство заявляет, что ещё предстоит выяснить, что произошло.