"Своя маленька ПВК": навіщо Києву "Муніципальна охорона" і що насправді оголив скандал на Теремках

Сутички на Теремках через будівництво резервної теплотраси несподівано відкрили значно ширшу дискусію — не лише про дерева, маршрут тепломережі чи конфлікт міської влади з мешканцями. Після того як у центрі протистояння опинилися працівники столичної "Муніципальної охорони", а одна з учасниць протесту отримала травму, виникло інше питання: що це взагалі за структура, які повноваження вона має і навіщо Києву власна охорона, якщо за громадський порядок відповідає Національна поліція.

Причому реакція міської влади на події змінилася буквально за кілька днів. Спочатку у КМДА заявили, що перевищень з боку "муніципалів" не зафіксували. А вже після нового загострення мер Віталій Кличко звернувся до поліції з проханням дати правову оцінку їхнім діям, а всередині самої "Муніципальної охорони" призначили службову перевірку.

Від дерев до сутичок: що сталося на Теремках

Конфлікт на Теремках почався не з "Муніципальної охорони". Причиною стало будівництво резервної тепломережі та вирубка дерев на території зеленої зони.

У разі аварійної зупинки ТЕЦ-5 нова мережа має забезпечити теплопостачання 183 житлових будинків, трьох медичних закладів і 18 шкіл та дитсадків. Спочатку в коридорі будівництва планували прибрати 662 дерева, 56 із яких мали пересадити. Йшлося, зокрема, про дуби віком до 120 років, ясени, клени, липи та інші насадження.

Проти такого варіанту виступила частина місцевих мешканців. Після протестів проєкт переглянули. КМДА повідомляла, що змінений маршрут дозволяє зберегти близько 160 дерев, а видалити доведеться приблизно десять насаджень. Водночас інша частина мешканців підтримувала будівництво, аргументуючи це проблемами з теплом і водою минулої зими.

21 вересня після приблизно півторамісячної паузи роботи поновили. На будмайданчику разом із поліцією з'явилися працівники КО "Муніципальна охорона".

У КМДА пояснили, що охоронців залучили через блокування техніки та роботи технічних бригад. Завданням "Муніципальної охорони", за версією адміністрації, було охороняти об'єкт і разом із поліцейськими забезпечувати порядок та не допускати людей у небезпечну зону роботи великогабаритної техніки.

Однак уже наступного дня ситуація загострилася. У соцмережах почали масово поширювати відео сутичок, на яких працівники "Муніципальної охорони" силоміць відтягують протестувальниць від місця робіт, стягують їх із поваленого дерева та заламують руки. На одному із записів кілька чоловіків тягнуть жінку, яка кричить, щоб їй не ламали руку. Дві активістки після інциденту звернулися по медичну допомогу, їх забрала швидка; в однієї з жінок медики діагностували розтягнення зв'язок пальців руки.

Поліція Києва підтвердила факт травмування однієї з учасниць протесту: їй надали домедичну допомогу, після чого оглянули медики. Відомості про подію внесли до Єдиного обліку, правоохоронці розпочали перевірку.

Що таке "Муніципальна охорона"

Попри назву і форму, київська "Муніципальна охорона" не є муніципальною поліцією.

Це комунальна організація КМДА, заснована на власності територіальної громади Києва та підпорядкована Департаменту муніципальної безпеки. Її головна мета, згідно з офіційним описом, — організація та практичне здійснення заходів з охорони майна громади.

Серед напрямів роботи вказані охорона об'єктів комунальної власності, патрулювання, реагування на протиправні дії щодо об'єктів охорони, а також участь у заходах, пов'язаних із виконанням рішень міської влади у сферах архітектури, містобудування та благоустрою.

Організація діє, зокрема, відповідно до Закону України "Про охоронну діяльність". На Теремках, як заявили в КМДА, її працівники діяли також на підставі окремого доручення виконувача обов'язків першого заступника голови КМДА Петра Пантелеєва.

Структуру створили у 2017 році як комунальне підприємство, а згодом реорганізували в комунальну організацію.

З роками її масштаб суттєво зріс. У прогнозі бюджету Києва на 2026–2028 роки для "Муніципальної охорони" на 2026 рік передбачена штатна чисельність 1600 працівників. У документі також ідеться про охорону десятків об'єктів соціального захисту й медицини, понад тисячі освітніх закладів та об'єктів житлово-комунального господарства.

Тобто говорити, що "муніципали" взагалі не мають практичної функції, було б неправильно. Місту справді потрібна фізична охорона шкіл, лікарень, адміністративних будівель та іншого комунального майна.

Питання виникає в іншому: чи повинна та сама структура брати участь у силовому протистоянні з мешканцями, коли поруч уже перебуває поліція.

Депутат Київради Леонід Ємець у коментарі Фокусу каже, що саме ситуацію на Теремках вважає показовою: конфлікт навколо міського проєкту, на його думку, не повинен був переходити у силову площину.

"Як людина, яка сама неодноразово брала участь у боротьбі з незаконними забудовами і лазила під ковш екскаватора, маю сказати, що неприпустимою є ситуація, коли ці питання хтось намагається вирішити в силовому форматі. Тут може бути лише мова юристів, документів і спільного рішення, яке виходить з інтересів киян", — говорить депутат.

Ємець вважає, що проблема виникла значно раніше, ніж на майданчику з'явилася "Муніципальна охорона". На його думку, ще під час проєктування теплотраси керівництво "Київтеплоенерго" мало врахувати не лише технічні параметри, а й екологічну, історичну та соціальну складові.

"Мудрість керівництва "Київтеплоенерго" мала б полягати в тому, щоб цієї проблеми взагалі не існувало. У якийсь момент треба було просто трохи інакше сформувати трасу — не лише з технічної точки зору, а з урахуванням екологічної, історичної, соціальної частини міста", — зазначає Ємець.

У результаті, каже депутат, Київ отримав один із найгірших можливих сценаріїв: частину дерев уже спиляли, будівництво теплотраси загальмувало, конфлікт дійшов до судів, а застосування сили до активістів додало ще й питання щодо відповідальності конкретних працівників.

"Застосовувати силу до активістів у такому форматі — неприпустимо. Тут точно має бути службове розслідування, тут точно буде поліцейське розслідування щодо можливого перевищення повноважень і завдання шкоди. У результаті теплотраса потрібна, протистояння існує, суди вже сюди додалися. А тепер ще будуть слідчі дії та все інше, що точно не пришвидшить ні прокладання теплотраси, ні підвищить авторитет влади", — говорить Ємець.

Окремо депутат звертає увагу на управлінські проблеми "Київтеплоенерго". За його словами, компанія роками не має повноцінної наглядової ради, а саме такий орган мав би відповідати за стратегічні рішення та враховувати не лише технічну доцільність, а й ширші наслідки для міста.

При цьому Ємець не закликає автоматично ліквідовувати "Муніципальну охорону". На його думку, спочатку міська влада має публічно відповісти на базові питання щодо самої структури.

"Зараз має відбутися дуже серйозна комунікація міської влади з киянами, де має бути дана відповідь на всі питання. Навіщо потрібна муніципальна варта? Кому вона підпорядковується? Де починається і закінчується межа її повноважень? Де вони мають право і що застосовувати? Має бути чітка відповідь на всі ці питання. І вже після цього — відповідь щодо доцільності й потреби існування муніципальної варти", — говорить депутат.

Не поліція, але й не просто охоронець: проблема існувала ще до Теремків

Насправді питання про статус подібних структур виникло не після нинішнього скандалу і стосується далеко не лише Києва.

У 2024 році кандидатка юридичних наук Ірина Литвиненко опублікувала дослідження "Муніципальні органи охорони правопорядку: поняття та практика запровадження в Україні". У ньому вона проаналізувала практику створення таких структур у різних громадах.

І вже сама термінологія показує відсутність єдиного підходу. В одних містах існують "муніципальні варти", в інших — "муніципальна охорона", "муніципальна гвардія", "муніципальна дружина", а подекуди використовували навіть назву "муніципальна поліція".

Литвиненко звертає увагу, що такі структури не варто автоматично прирівнювати до правоохоронних органів. Вони можуть виконувати окремі функції, пов'язані з підтриманням порядку, однак це не робить їх аналогом Національної поліції.

У різних громадах їх створювали по-різному: як департаменти, інспекції чи відділи безпосередньо в системі місцевого самоврядування або як окремі комунальні підприємства та організації.

На думку дослідниці, з огляду на характер їхніх завдань більш обґрунтованою є модель, коли муніципальні органи охорони правопорядку входять безпосередньо до системи виконавчих органів місцевого самоврядування.

Київська модель дещо відрізняється: після реорганізації "Муніципальна охорона" вже не є комунальним підприємством, а працює як комунальна організація, підпорядкована Департаменту муніципальної безпеки.

Але головний висновок дослідження для нинішньої дискусії ще важливіший: Україні бракує єдиної спеціальної законодавчої моделі таких структур.

Литвиненко вважає необхідним ухвалення спеціального закону, який чітко встановив би їхню назву, організаційно-правову форму, завдання, функції, способи роботи, механізми підпорядкування, контролю та відповідальності.

І саме на тлі Теремків ця академічна дискусія перестає виглядати теоретичною.

Бо коли працівник охороняє школу або комунальну будівлю, його функція зрозуміла. Значно складніше стає тоді, коли той самий співробітник у формі опиняється між будівельною технікою та протестувальниками і фактично бере участь у їхньому відтісненні.

Навіщо "муніципали", якщо є поліція

Колишній співробітник СБУ Іван Ступак у коментарі Фокусу вважає, що сама ідея муніципальної охорони має практичний сенс — передусім через необхідність постійно охороняти велику кількість міських об'єктів.

"Охорона об'єктів, забезпечення безпеки — частково воно потрібне, бо є об’'єкти, які поліція не може охороняти або це дорого. Наприклад, приміщення КМДА. Його ж треба охороняти, хтось повинен там сидіти. Якщо укладати угоду з Поліцією охорони, це може дорого коштувати. Тут є і конкуренція, щоб розбавити монополію Поліції охорони", — пояснює Ступак.

Є і ще один фактор — кадровий дефіцит у самій поліції. За словами Ступака, особового складу не вистачає, частина працівників звільняється, тому перекласти на поліцію всі функції, які зараз виконує муніципальна охорона, під час війни було б складно.

Саме тому він не підтримує ідею негайно розформувати структуру.

Водночас те, як "Муніципальну охорону" використовують у конфліктах навколо будівництва або земельних питань, Ступак оцінює критично. За його словами, проблема виникає тоді, коли охоронна структура фактично стає фізичним ресурсом міської влади.

"По великому рахунку, ця муніципальна варта перетворилася на таку маленьку ПВК. Це люди, це м'язи, які в будь-який момент можуть з'явитися в якомусь скандалі. Вирубка лісу, територія під будівництво — відправили варту, вона всіх відсунула в сторону, дозволили будівельникам працювати. Як на мене, треба обмежити їхні повноваження і має бути контроль депутатів", — говорить Ступак.

Де закінчується охорона і починається поліція

Саме це повертає до найбільш незручного питання всієї історії.

У випадку Теремків сама КМДА заявила, що "Муніципальна охорона" була залучена для охорони будівельного майданчика та забезпечення порядку разом із поліцейськими.

Але якщо йдеться про мирний протест, можливе порушення громадського порядку або необхідність застосування примусу до людини — хто повинен діяти: поліцейський чи працівник комунальної охорони?

Ступак вважає, що функції "муніципалів" необхідно чіткіше обмежити саме охоронною діяльністю.

При цьому експерт звертає увагу і на іншу, на його думку, системну проблему — залежність місцевих силових структур від міської влади. Він пов'язує це, зокрема, із питаннями забезпечення правоохоронців житлом та виділення земельних ділянок під будівництво.

"Київський міський голова дуже зав'язаний на місцевих силовиків. Ніхто сильно проти нього працювати не буде, якщо не буде вказівки згори. У поліції немає квартир, є черги на житло, земельні ділянки під будівництво не виділяються. Тому тут є певна прив'язаність", — вважає Ступак.

Реакцію Кличка після скандалу на Теремках Ступак також оцінює критично. На його думку, дивно, коли після резонансного інциденту за участю підпорядкованої місту структури керівництво заявляє, що ще має розібратися, що сталося.