Розширення НАТО на північ та ядерне роззброєння: спалюючи мости

У 1966 році, незабаром після того, як Швеція відмовилася від своїх ядерних амбіцій, Альва Мюрдаль, супротивниця ядерного озброєння Швеції, яка згодом отримала Нобелівську премію миру, сказала: "Якщо ми запроваджуємо щось на кшталт одинадцятої заповіді — "Не створи ядерної бомби" — то чому вона стосується лише деяких?".

Протягом останніх 60 років Швеція і, меншою мірою, її сусідка Фінляндія були сполучною ланкою між прихильниками ядерного стримування і прихильниками скасування роззброєння. З моменту вступу до Європейського Союзу в середині 1990-х років вони відіграють аналогічну роль, посідаючи проміжне положення між основною масою членів НАТО і невеликою групою прихильників роззброєння.

Фокус переклав статтю Міхала Ондерка та Клари Портели про те, як спалюються мости між прихильниками та противниками ядерної зброї після розширення НАТО на північ.

Ядерна зброя, як складова європейської системи безпеки, стала яблуком розбрату на континенті з моменту свого розгортання на початку холодної війни. Протягом останніх 25 років Європейський Союз залишався розколотим на країни, які виступають за роззброєння, і прихильників збереження ядерної присутності на континенті. Тепер, коли Швеція і Фінляндія прагнуть вступити до НАТО, питання про ядерну зброю знову актуальне для Європи. НАТО залишається "ядерним альянсом", у питаннях стримування, залежачи від ядерної зброї США, за підтримки додаткових арсеналів Великої Британії та Франції. Тому вступ до нього двох країн, які виступають за роззброєння, може спричинити дискусії і, можливо, призвести до перебудови континенту навколо питань нерозповсюдження та роззброєння.

Швеція та Фінляндія традиційно "наводили мости" між союзниками по НАТО, які перебувають під ядерною парасолькою США, і невеликою групою рішучих прихильників скасування ядерної зброї, таких як Ірландія та Австрія. Серед минулих спроб наведення мостів — поява першої Стратегії ЄС проти розповсюдження зброї масового знищення, ініційованої Швецією для пом'якшення трансатлантичного і внутрішньоєвропейського розколу, спричиненого вторгненням до Іраку в 2003 році. Ця стратегія багато в чому була виправдана міркуваннями нерозповсюдження. Зовсім нещодавно Швеція скликала Стокгольмську ініціативу з ядерного роззброєння, також відому як "Камені спотикання", покликану відновити європейський консенсус із цього питання перед обличчям зростаючої поляризації. Однак дехто побоюється, що якщо скандинавські країни вступлять до НАТО, їхня роль посередників може опинитися під загрозою.

Є чотири різні шляхи, якими може піти позиціонування європейських країн у питаннях нерозповсюдження і роззброєння. Фінляндія та Швеція можуть і далі дотримуватися нинішнього курсу, зберігаючи прихильність кінцевій меті ядерного роззброєння. Або ж вони можуть відмовитися від роззброєння і приєднатися до решти членів НАТО, що обмежить можливості Європейського Союзу в пошуку спільної мови з питань ядерного роззброєння. Прихильники роззброєння в Європейському Союзі також можуть відмовитися від активної пропаганди. І навпаки, прихильники роззброєння, що залишилися, можуть ще більше радикалізуватися, поглиблюючи розкол, навіть якщо Швеція або Фінляндія не змінять свою політику.

Європейський Союз є важливим ядерним партнером США, оскільки Вашингтон бере участь в європейському ядерному стримуванні. Однак поглиблення розколу в Європейському союзі створює можливості для прихильників "вотебаутизму", які не бажають засуджувати ядерну загрозу з боку Росії і нарощування військового потенціалу Китаю.

Ядерний розкол у Європі

Підтримка ядерного роззброєння в 1966 році була кардинальною зміною у шведській політиці. Після того як Вашингтон застосував ядерну зброю в Японії наприкінці Другої світової війни, керівництво Швеції, як і багато країн у той час, почало вивчати можливості застосування ядерної зброї. Однак цей вибір викликав запеклі внутрішні дискусії з тими, хто вважав роззброєння правильною відповіддю перед обличчям ядерної загрози. До 1960-х років Стокгольм відмовився від своїх амбіцій зі створення ядерної зброї, обравши замість цього політику сприяння глобальному ядерному роззброєнню, як і багато скандинавських країн. Східний сусід Швеції, Фінляндія, навіть включила до своєї конституції заборону на розміщення ядерної зброї на території країни в мирний час.

Ядерна зброя довгий час залишалася занадто суперечливим питанням для Європейського Союзу. Країни-члени ЄС мають абсолютно різні погляди на це питання, а один нинішній член (Франція) і один колишній член (Велика Британія) визнані Договором про нерозповсюдження ядерної зброї як держави, що володіють ядерною зброєю. Сполучені Штати також розміщують ядерну зброю в п'яти європейських країнах, чотири з яких є членами Європейського союзу. Ці чотири країни зберігають здатність застосувати цю зброю в разі отримання відповідного наказу. Такий стан речей є наслідком передового розгортання певних видів зброї під час холодної війни для стримування СРСР.

Погляди Європейського Союзу на ядерну зброю також розділені за географічною ознакою. Нові члени блоку в його східній частині підтримують наявність ядерної зброї через серйозні побоювання з приводу потенційної агресії Росії, які посилилися після вторгнення Росії в Україну. Польські та чеські ВПС, наприклад, беруть участь в ядерних навчаннях "Підтримка ядерних операцій конвенціональною авіаційною тактикою". Деякі польські політики в минулому заходили ще далі і висловлювали зацікавленість у тому, щоб стати більш повноправним учасником спільного використання ядерної зброї.

Однак західні та скандинавські країни Європейського Союзу вже давно дотримуються принципу ядерного роззброєння. На переговорах перед ухваленням Договору про заборону ядерної зброї Нідерланди були єдиним членом НАТО, окрім Норвегії, і разом із Німеччиною, Бельгією, Норвегією, Фінляндією та Швецією спостерігали за першою зустріччю держав-учасниць Договору у Відні 2022 року.

Приєднання Франції до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї у 1992 році дало поштовх зусиллям з вироблення спільної позиції щодо ядерного розповсюдження. У 1995 році Європейський Союз виступив за безстрокове продовження Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. У 2003 році він опублікував свою першу стратегію проти розповсюдження зброї масового знищення, демонструючи прагнення стати законодавцем у цій галузі. Відтоді Європейський Союз регулярно виступає на великих дипломатичних конференціях з ядерної зброї, висловлюючи свої пріоритети.

Серед країн-членів існує єдність з питань нерозповсюдження, але все ще є розбіжності з питань роззброєння. Ініціаторами цих дискусій є Австрія, Швеція, Фінляндія, Ірландія, Мальта та інколи Кіпр, які не є союзниками НАТО і тому не підтримують ядерне стримування.

Як ми показали в нещодавній статті, опублікованій у журналі Contemporary Security Policy, розкол у питанні ядерного роззброєння поглибився з появою Гуманітарної ініціативи та Договору про заборону ядерної зброї, широко відомого як "гуманітарний поворот" у ядерному роззброєнні. Ця угода переосмислила дискусії про ядерну зброю, обґрунтувавши необхідність роззброєння через невимовні людські страждання, які можуть виникнути в результаті застосування ядерної зброї. На основі даних про голосування щодо резолюцій, пов'язаних із ядерною зброєю, на Генеральній Асамблеї ООН, можна припустити, що Швеція і Фінляндія поступово зайняли проміжне становище між основною масою союзників по НАТО і невеликою групою нейтральних держав. Згодом Європейський Союз став більш роз'єднаним з приводу ядерних питань. Швеція та Фінляндія опинилися за межами мейнстриму Євросоюзу. Чого ж очікувати міжнародній спільноті, коли вони стануть повноправними членами НАТО?

Ядерна зброя у Європі. Чотири сценарії розвитку

Сценарій 1. Збереження курсу

Стандартний сценарій полягає в тому, що позиція цих двох країн характеризуватиметься наступністю. Резолюції Генеральної Асамблеї ООН, які поділяють Європейський Союз, — це резолюції щодо Договору про заборону ядерної зброї, проти якого рішуче виступають члени НАТО. Фінляндія та Швеція утрималися в 2020 році під час голосування за резолюцію, яка виступає за загальне ухвалення Договору про заборону, але проголосували проти в 2021 і 2022 роках. Вони можуть продовжувати цю політику, займаючи серединну позицію і зберігаючи дистанцію як від союзників по НАТО, так і від групи прихильників роззброєння, не відмовляючись повністю від своїх давніх ідей у сфері роззброєння.

Хоча протидія ядерній зброї суперечить позиції НАТО щодо стримування, Фінляндія і Швеція можуть приєднатися до Норвегії, яка більш прихильна справі роззброєння, ніж інші союзники, і сформувати "скандинавську фракцію" в альянсі. Норвегія, будучи членом НАТО, завжди була однією з ключових рушійних сил "гуманітарного повороту" в ядерному роззброєнні.

Цей сценарій означає, що Європейський Союз продовжуватиме боротися за досягнення консенсусу на великих конференціях з роззброєння. Брюссель буде на словах заявляти про свою прихильність ядерному роззброєнню, але не вимагати конкретних дій. Зіткнувшись зі зростаючим тиском з боку прихильників Договору про заборону ядерної зброї, Європейський Союз і далі випускатиме скупі заяви, що визнають існування договору. У крайньому випадку, Брюссель може прийняти деякі політичні рішення, які сподобаються прихильникам Договору про заборону, наприклад, підтримати створення фонду допомоги жертвам ядерних випробувань. Проте союзники по НАТО можуть очікувати критики з боку інших членів ЄС через те, що вони ховаються під ядерною парасолькою НАТО.

Сценарій 2. Конформізм

Альтернативний сценарій полягає в тому, що Швеція і Фінляндія приєднаються до решти членів НАТО. Це скоротить і без того невелику групу прихильників роззброєння в Європейському Союзі до Австрії, Ірландії, Мальти та Кіпру. Навіть якщо ця невелика група залишиться вірною своїй політиці, Європейський Союз зосередиться на ядерному нерозповсюдженні та мирному використанні ядерної енергії, але обмежиться шаблонними заявами про ядерне роззброєння. На практиці це може виразитися в рішучих заявах, що засуджують напади Росії на українські атомні електростанції, але меншою мірою засуджують войовничу риторику Росії. Це також знизить переконливість ролі Брюсселя як посередника.

Сценарій 3. Нова золота середина

Шлях, обраний Гельсінкі і Стокгольмом, може вплинути на поведінку невеликої групи прихильників роззброєння. Існує ймовірність, що нейтрали, які залишилися, будуть збентежені своєю зростаючою ізоляцією в контексті ЄС і відмовляться від пропаганди роззброєння. Їх також можуть переконати в тому, що активізм у сфері роззброєння не вартий витрат. Наприклад, Австрія, один із лідерів Європейського союзу з роззброєння, розглядає можливість приєднання до європейської системи ППО, яку наразі розробляють європейські союзники по НАТО. Якщо європейські союзники по НАТО дадуть зрозуміти, що така співпраця з країною, яка відкрито засуджує їхню безпекову політику як аморальну, недоцільна, Відень можна буде переконати пом'якшити свою пропаганду ядерного роззброєння.

Це полегшило б формування спільної політики в Брюсселі, при цьому поглибивши розрив між Європейським Союзом і рештою світу. У крайньому випадку, це може призвести до того, що на зустрічах у рамках Договору про нерозповсюдження ядерної зброї або на інших ядерних форумах замість засудження дій Росії почнуться спроби зрівняти ядерне стримування НАТО з брязканням шаблями з боку РФ.

Сценарій 4. Радикалізація нейтральних країн

Однак це не єдині можливі варіанти. Відмова Гельсінкі та Стокгольма від пропаганди роззброєння може викликати радикалізацію крихітної групи прихильників роззброєння. За такого сценарію деякі нейтрали покинуть Європейський Союз незалежно від того, яку політику оберуть скандинавські країни.

Деякі ознаки вказують на такий варіант. Після того, як Конференція з Договору про нерозповсюдження ядерної зброї в серпні 2022 року не змогла ухвалити підсумковий документ, представник Австрії на конференції Александер Кментт написав у Твіттері, що "проєкт підсумкового документу був настільки позбавлений істотного прогресу з #роззброєння + #нерозповсюдження, що це не має великого значення", та презентував конференцію як "4 тижні просування і затвердження #договору та обґрунтування його доцільності".

Оскільки це суперечило офіційній позиції Європейського Союзу, твіт був згодом відредагований, щоб пом'якшити його зміст. Нейтрали в Європейському Союзі можуть обрати політику підриву позиції ЄС. Це знаменувало б відхід від бездоганної репутації нейтралів, які завжди дотримуються заздалегідь узгодженого консенсусу, яким би мізерним він не був. Однак такий відхід цілком можливий у той час, коли деякі члени ЄС відкрито оскаржують загальноприйняті позиції, що змушує деяких авторів говорити про "дезінтеграцію" Європи. Сумнозвісна кампанія прем'єр-міністра Угорщини Віктора Орбана проти санкцій проти Росії — поки що поодинокий випадок, який може створити прецедент. У разі реалізації такого сценарію, навіть якщо Швеція і Фінляндія продовжать дотримуватися свого курсу, може скластися враження, що вони стають ближчими до мейнстриму НАТО.

Наслідки рішень про ядерне роззброєння/озброєння

Майбутня позиція Гельсінкі та Стокгольма з питання ядерного роззброєння важлива як для глобального режиму ядерного озброєння, так і для внутрішньоєвропейського співробітництва з питань безпеки. Ця співпраця впливає на трансатлантичне співробітництво у сфері безпеки. Незважаючи на те, що перспективи ядерного роззброєння наразі похмурі, збереження поміркованої фракції прихильників роззброєння в Європейському Союзі і, можливо, її перетікання в НАТО може створити імпульс для контролю над озброєннями спільно з Росією. Для співпраці ЄС зі Сполученими Штатами всі три сценарії становлять різні проблеми.

Проблема першого сценарію полягає в тому, як зберегти конструктивну взаємодію з більшістю країн, які вимагають прогресу на шляху до ядерного роззброєння. Другий сценарій полегшує узгодження всередині Європейського Союзу, але при цьому підриває позицію ЄС, що в кінцевому підсумку знижує здатність Брюсселя наводити мости. Будь-який сценарій, крім того, в якому Фінляндія та Швеція залишаться на колишніх позиціях, видається несприятливим з точки зору США. Відмова скандинавських країн від пропаганди роззброєння посилить поляризацію Європи, що поставить під загрозу позицію Європейського Союзу як актора в межах глобального режиму нерозповсюдження. Це ускладнить трансатлантичне співробітництво у сфері безпеки.

Зрештою, ці внутрішні розбіжності поставлять під загрозу здатність Європейського Союзу сформувати спільну політику, позбавивши світове співтовариство однієї з найбільших і найпомітніших груп, які виступають за роззброєння. Сполучені Штати отримали велику вигоду від об'єднання з Європейським союзом на цих міжнародних форумах. Вашингтон міг би об'єднатися з Брюсселем, щоб зробити свої власні заяви про можливе роззброєння відповідно до скорочень у відповідь інших ядерних держав. Ризик полягає в тому, що роздроблений Європейський Союз підірве довіру до європейських зобов'язань щодо ядерного роззброєння і до його потенціалу як сполучної ланки між країнами, що володіють ядерною зброєю, і тими, хто виступає за повне роззброєння. Результатом може стати подальша дискредитація режиму нерозповсюдження, що призведе до того, що такі країни, як Росія і Китай, скористаються цією ситуацією, щоб виправдати нарощування своїх ядерних арсеналів.

Оскільки ядерні ризики зберігаються, глобальні багатосторонні форуми дедалі частіше стають місцем, де виграються або програються політичні битви. У цьому починанні в Сполучених Штатів немає ближчих соратників, ніж Європейський Союз. Вступ Швеції та Фінляндії до НАТО або посилить, або послабить авторитет ЄС у справі ядерного роззброєння.

Про авторів

Міхал Ондерко — професор міжнародних відносин в Університеті Еразма Роттердамського і співробітник Центру дослідження проблем миру в Празі при Карловому університеті в Празі, Чехія. Раніше він був молодшим науковим співробітником Центру міжнародної безпеки та співробітництва Стенфордського університету.

Клара Портела — професорка політології в Університеті Валенсії, Іспанія. Раніше працювала помічником старшого аналітика в Інституті досліджень безпеки Європейського Союзу, де відповідала за питання контролю над озброєннями та роззброєння.